Założenia legislacyjne w Polsce hamują możliwość zwiększania długu publicznego

W dobie pandemii koronawirusa bardzo dużo mówi się o działaniach państw które mają na celu zapobiec lub złagodzić trzęsienie gospodarcze, które nas czeka. Rządy i banki centralne na całym świecie uruchamiają programy, które mają utrzymać gospodarkę przy życiu. Niestety założenia legislacyjne w Polsce mogą w przyszłości uniemożliwić zwiększania zadłużania, przez co możemy się znaleźć w bardzo nieciekawej sytuacji. 

Na pierwszy rzut oka, jesteśmy w całkiem dobrej sytuacji

Biorąc pod uwagę dług publiczny w Polsce i porównując go do innych krajów Europy to jesteśmy w całkiem dobrej sytuacji. Według Eurostatu w III kwartale 2019 roku polski dług publiczny wyniósł 47,4 proc. PKB, a Polska była w grupie krajów o niższym długu publicznym. Pod względem poziomu długu publicznego do PKB jesteśmy mniej więcej na poziomie Słowacji, Malty i Niderlandów.

Dla porównania średnia UE to 80,1 proc. PKB, a strefy euro 86,1 proc. Najgorzej pod tym względem było w krajach Europy Południowej. W Grecji dług wyniósł 178,2 proc. PKB, a we Włoszech 137,3 proc. PKB. To nie tylko najwyższe poziomy długu publicznego w Europie, ale również jedne z najwyższych na świecie.

Zobacz także: Czy wyższy poziom długu publicznego obniża wzrost? Nie ma na to dowodów [BADANIE]

Japonia i USA robią to inaczej

Sama wysokość długu publicznego jednak nie jest problemem. Ważniejsza jest jego struktura. Nawet stosunkowo niewielki dług w stosunku do PKB zaciągnięty w obcej walucie może zrobić potężne spustoszenie w gospodarce, podczas gdy gigantyczny dług zaciągnięty we własnej walucie może nie być problemem. Idealny przykładem takiego działania jest np. Japonia, gdzie w 2018 roku dług publiczny wyniósł blisko 240 proc. PKB. A mówimy o jednej z największych gospodarek świata. W przypadku Japonii sytuacja jest taka, a nie inna właśnie ze względu na strukturę długu, który jest w znacznej mierze jest zaciągany w jenach, a wierzycielami rządu są Japończycy i japońskie przedsiębiorstwa. Zadłużenie we własnej walucie z kolei oznacza, że tak naprawdę państwo nie może zbankrutować. Powodem takiego stanu rzeczy jest fakt, że dług może zostać monetyzowany. Oczywiście, może to doprowadzić do inflacji, jednak praktycznie nie pozwala państwu na bankructwo.

Z podobnego mechanizmu korzystają Amerykanie, jednak w ich przypadku dolar jest globalną walutą o praktycznie nieograniczonym popycie, co pozwala na niczym nie skrępowane zadłużanie się bez ryzyka bankructwa i na dodatek bez większego ryzyka inflacji.

Jak widać wysokość długu publicznego nie jest aż tak istotna co jego struktura. W przypadku Włochów i Greków sytuacja jest o wiele gorsza, ponieważ są zadłużeni głównie w euro, które jest ich krajową walutą, jednak nie mają oni na nią większego wpływu. Grecy i Włosi nie mogą przy użyciu tzw. „dodruku” sfinansować swojego długu, gdyż wszelkie decyzje dotyczące polityki monetarnej są podejmowane we Frankfurcie nad Menem w Europejskim Banku Centralnym. Co ważne, są to działania podejmowane dla całej strefy euro, a więc nie wpływają tylko na sytuację krajów Południa, lecz całej UE i politykę monetarną trzeba prowadzić mając to na uwadze. To z kolei bardzo mocno utrudnia poprawę sytuacji na południu Europy

Zobacz także: Poważne kłopoty Blue Air. Ogromne długi rumuńskiej linii lotniczej

Założenia legislacyjne w Polsce hamują możliwość zwiększania długu publicznego

A jak w związku z tym wygląda sytuacja Polski? W przypadku długu publicznego, 73,5 proc. naszego zadłużenia jest w PLN i od kilku lat ten udział rośnie. To dobra informacja z perspektywy możliwości zadłużania się. Jest jednak jeszcze jedna informacja, która w obecnej sytuacji gospodarczej jest o wiele gorsza. Polska to prawdopodobnie jedyny kraj na świecie (a na pewno jeden z niewielu), który wpisał sobie do Konstytucji maksymalną wysokość długu publicznego. W art. 216 ust. 5. znajdziemy konkretny zapis, który mówi, że wysokość długu publicznego nie może przekroczyć 3/5 PKB, czyli 60 proc.

Zapis z 60 proc. został przyjęty w celu zminimalizowania pokusy nadużycia kolejnych rządów. Miał on zagwarantować, że przyszłe pokolenia nie będą się na masową skalę zadłużać i zostawiać kolejnym długów do spłacania. Dlaczego 60 proc.? Wiele instytucji finansowych rekomenduje lub rekomendowało ten poziom jako bezpieczny dla gospodarki. Jednak w myśl tego co pisałem wcześniej to wcale nie musi być bezpieczny poziom. Wystarczy, że mamy niestabilną walutę, a całe zadłużenie jest w walutach obcych i możemy skończyć bardzo źle. To jest jednak umowna granica, która na ogół ma nie sprawiać gospodarce problemów.

O ile w czasach prosperity taki zapis jest bardzo słuszny, o tyle w czasach takich jak dziś może on być dla nas wyjątkowo niekorzystny. Nasz dług wynosi około 47 proc. PKB, co daje nam bufor w wysokości 13 p. proc. To zarazem i dużo i mało. Jest to około 270 mld złotych, które moglibyśmy wpompować w ratowanie gospodarki. Jednakże nie wiemy jak kryzys długo potrwa, a co za tym idzie trudno określić jak rozłożyć środki. 13 proc. PKB jest stosunkowo bezpiecznym buforem, jednak konstytucyjna granica długu jest także bardzo mocnym hamulcem, który może spowalniać wyjście naszej gospodarki z kryzysu.

Zobacz także: Nie zawsze większy dług publiczny znaczy, że jest gorzej [FELIETON]

Jakby tego było mało jest jeszcze jeden hamulec. Ustawa o finansach publicznych z 2009 roku wprowadziła tzw. procedury ostrożnościowe i sanacyjne. W art. 86. wspomnianej ustawy można wyczytać, że procedura ostrożnościowa wchodzi w życie, gdy wysokość długu publicznego do PKB nie przekroczy 60 proc., ale będzie wyższa niż 55 proc. Co się wówczas dzieje?

• Nie przewiduje  się  deficytu  budżetu  państwa 
• nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej,
• waloryzacja rent   i emerytur  nie  może  przekroczyć  poziomu odpowiadającego wzrostowi cen towarów i usług konsumpcyjnych,
• wprowadza się  zakaz  udzielania  pożyczek i kredytów  z budżetu państwa

Na szczęście akurat te założenia legislacyjne w Polsce są zapisane w ustawie. Pocieszającym jest, że to ustawa. To oznacza, że znacznie łatwiej zmienić jej założenia niż zapisy w Konstytucji. Niemniej jednak nawet jeśli uda się znieść próg ostrożnościowy, to i tak nie pozwoli nam to na nad wyraz dużą stymulację gospodarki, gdyż do dyspozycji zostanie nam około 100 mld złotych.

I w tym miejscu należy zaznaczyć, że podane kwoty będą takie, a nie inne w przypadku utrzymania poziomu PKB na niezmienionym poziomie. Oznacza to, że są to wyliczenia oparte o założenia legislacyjne, że zmiana PKB w 2020 roku wyniesie 0 proc. Wszelkie dane i prognozy mówią jednak o recesji i skurczeniu się gospodarki nawet o 5 proc. I właśnie o tyle może się uszczuplić PKB, a to zmniejsza nasze możliwości wydatków, gdyż zmniejsza się nasza baza.

Gdy patrzy się na statystyki, to polski dług publiczny jest stosunkowo niski, a jego struktura nie najgorsza. Gdy jednak bardziej się zagłębimy w obwarowania legislacyjne, to okazuje się, że możemy dług zwiększyć o 13 p. proc., a tak naprawdę o 8 p. proc. i wówczas sytuacja już wcale taka ciekawa nie jest. Gdy do tego dorzucimy spadek PKB, to nasz margines do zadłużania jeszcze bardziej maleje.

Na chwilę obecną nie ma sensu dramatyzować, ale może się okazać, że pobudzenie gospodarki w taki sposób, aby założenia legislacyjne w Polsce nie zostały złamane, będzie karkołomnym zdaniem. 

Filip Lamański

Konstytucyjny limit długu, czyli próg, o który wybijemy sobie zęby