Dług publiczny Polski ma dobrą strukturę. Większość zadłużenia jest w złotych i należy do Polaków

Z danych opublikowanych przez Eurostat wynika, że struktura długu publicznego Polski jest umiarkowanie dobra. Jedynie nieznaczna część zadłużenia naszego kraju jest w rękach zagranicznych instytucji finansowych lub denominowana w zagranicznych walutach. 

Dług publiczny w stosunku do PKB jest bardzo wadliwym wskaźnikiem

W dyskusjach dotyczących długu publicznego najczęściej przewijającym się wskaźnikiem jest stosunek zadłużenia do PKB danego kraju (szerzej temu, w jaki sposób kształtował i kształtuje się on w UE, przyglądaliśmy się w tym artykule: Po eksplozji długu publicznego w UE nie ma już praktycznie śladów). Jednakże patrzenie wyłącznie na wielkość długu jest mocno mylące. Kraj może zbankrutować, mimo niskiego poziomu zadłużenia. Co więcej, częstszym przypadkiem jest także to, że państwo ma wręcz niewyobrażalnie duże zobowiązania, a mimo tego posiada zdrowe finanse publiczne. 

Świetnym przykładem tego pierwszego zjawiska jest Argentyna, której udało się zbankrutować na wszelkich możliwych poziomach zadłużenia. Przykładowo w 2001 roku kraj musiał ogłosić bankructwo, mimo tego, że jego dług publiczny wynosił nieco ponad 50 proc. PKB. Innym ciekawym przypadkiem jest Wenezuela, która zbankrutowała w 2004 roku, kiedy jej zadłużenie w relacji do PKB wynosiło zaledwie 28,1 proc. Z drugiej strony, mamy takie państwa jak Japonia. W 2023 roku dług publiczny tego państwa osiągnął niewyobrażalna wartość 265,95 proc. PKB. Mimo tego nadal wszelkie agencje ratingowe bardzo wysoko oceniają wiarygodność kredytową oraz stabilność finansową Kraju Kwitnącej Wiśni. 

Lepiej, aby dług publiczny był w rękach Polaków

W takim razie, jakie inne czynniki mają znaczenie dla stabilności zadłużenia publicznego? Otóż ważna jest nie tylko wielkość długu publicznego, ale również to do kogo on należy. Reguła kciuka w dziedzinie finansów publicznych stanowi, że im większa część zadłużenia jest w rękach krajowych podmiotów, tym lepiej z punktu widzenia stabilności zadłużenia. Zagraniczne instytucje są znacznie gorzej poinformowane od krajowych podmiotów odnośnie do między innymi stanu gospodarki. To z kolei powoduje, że są one bardziej skłonne do nagłego wycofania kapitału w szczególności w przypadku zawirowań o charakterze politycznych. Przy czym w 2022 roku bardzo dobrze przekonaliśmy się o tym na własnej skórze. 

Zobacz także: Politycy mają znacznie mniejszą kontrolę nad długiem niż myślisz

Po zapoczątkowanej przez Putina inwazji na Ukrainę, sankcje nałożone na agresora wepchnęły rosyjską gospodarką w kryzys, więc inwestorzy błyskawicznie zaczęli się wycofywać z pozycji w rublu. Jednakże było to wówczas wyjątkowo trudne zadanie ze względu na to, że najeźdźca wprowadził kontrolę kapitału, a moskiewska giełda została zamknięta.  Z tego powodu, zamiast sprzedawać rosyjskie aktywa, postanowili oni wycofać się z pozycji w PLN, które ich zdaniem były najlepszym przybliżeniem pozycji w rublu. W wyniku masowej sprzedaży polskich aktywów kurs złotego poleciał na łeb na szyję. Sytuacja ta bardzo dobrze pokazuje, jak ogromne mogą być różnice w zachowaniu między krajowymi a zagranicznymi podmiotami. Te drugie wyszły z założenia, które z naszej perspektywy jest zwyczajnie absurdalne, nieracjonalne i niesprawiedliwe. 

No dobrze, ale dlaczego w takim razie w ogóle państwa sprzedają obligacje zagranicznym podmiotom? Po co narażać się na dodatkowe ryzyko? Po pierwsze czasami kraj musi pozyskać waluty obcych państw (o tym szerzej w dalszej części tekstu), które co do zasady posiadają zagraniczni, a nie krajowi inwestorzy. Po drugie, co nawet ważniejsze, otwierając się na zagranicę, kraj zwiększa potencjalną liczbę nabywców rządowych papierów wartościowych. To z kolei umożliwia zadłużanie się po niższej stopie procentowej. 

Struktura długu publicznego w UE jest bardzo zróżnicowana

Jak na analizowanej płaszczyźnie przedstawiają się krajami UE? Z danych zaprezentowanych na poniższym wykresie wynika, że struktura długu publicznego znacznie różni się pomiędzy danymi państwami członkowskimi. W Szwecji, Danii oraz Czechach niemal całość długu publicznego znajduje się w rękach krajowych podmiotów. Przy czym, w przypadku tego pierwszego państwa sektor zagraniczny nie posiada nawet 20 proc. długu publicznego. Po przeciwnej stronie rankingu znalazły się zaś Cypr, Estonia, Łotwa. 

Zobacz także: Południe Europy obniżyło dług. Wystarczyło zająć się gospodarką, a nie budżetem

Warto zauważyć, że gospodarka każdego z tych państw jest mała oraz silnie otwarta. Do tego w każdym z tych krajów oficjalną walutą jest euro. Występowanie wszystkich tych podobieństw nie jest bynajmniej zbiegiem okoliczności. W przypadku takich państw wyższy odsetek długu w rękach krajowych podmiotów wiąże się z nieproporcjonalnie większymi kosztami. Zrezygnowanie choćby w części z ogromnego rynku obligacji strefy euro na rzecz krajowego ryneczku doprowadziłoby do drastycznego wzrostu kosztów związanych z zadłużeniem.

Dobra struktura długu publicznego Polski to zasługa podatku bankowego

No dobrze, a jak prezentuje się Polska? Z powyższych danych wynika, że znacznie bliżej nam do Szwecji niż do Cypru czy Estonii. Przy czym prawdopodobnie spora w tym zasługa represji finansowych (to oficjalne określenie) zastosowanych przez poprzednią władzę. Przykładowo jeszcze w 2012 roku ponad połowa długu publicznego Polski należała do zagranicznych podmiotów. Sytuacja ta zmieniła się dopiero po 2016 roku, czyli po wprowadzeniu podatku od niektórych instytucji finansowych. 

Tak zwany podatek bankowy nalicza się od wielkości posiadanych aktywów, ale nie wszystkich. Ustawodawca utworzył kilka wyjątków od tej reguły. Z podatku zwolnione są przykładowo obligacje gwarantowane przez Skarb Państwa. W praktyce oznacza to, że nowe prawo poprawiło względną zyskowność rządowych papierów dłużnych, obniżając rentowność pozostałych papierów wartościowych. To doprowadziło do wzrostu popularności krajowych obligacji wśród polskich instytucji finansowych. 

Zobacz także: Chcemy stabilnego długu? To przygotujmy się na zagłodzenie gospodarki!

Lepiej zadłużać się w złotym niż w dolarze

Ponadto co do zasady lepiej jest, kiedy dług publiczny jest denominowany w krajowej walucie. Daje to bardzo cenną możliwość kontrolowania kosztowności zadłużenia z wykorzystaniem polityki monetarnej. Szczególnie dobrze uzmysławia to przykład Ameryki Łacińskiej. Kraje z tego kontynentu na przełomie lat 70. i 80. były przeważnie zadłużone w dolarze amerykańskim. Z tego powodu niezwykle silne podniesienie stopy procentowej przez amerykański bank centralny doprowadziło do bankructw wielu z nich. 

Można z dużą dozą pewności przypuszczać, że gdyby koszty obsługi zadłużenia tych państw zależały od stóp procentowych ustalanych przez krajowe banki centralny, do podobnej sytuacji by nie doszło. Ustalając wysokość stóp procentowych, krajowe władze monetarne biorą pod uwagę również potencjalny wpływ ich podniesienia/obniżenia na stabilność całego sektora finansowego. Do tego kraje z własnym bankiem centralnym zawsze są w stanie zmonetyzować zadłużenie, zapobiegającym tym samym bankructwu. Przy okazji warto zaznaczyć, że państwa strefy euro, mimo że emitują dług we własnej walucie, cierpią na podobny problem. Europejski Bank Centralny prowadzi politykę monetarną niezależnie od rządów poszczególnych krajów. Z tego powodu w dalszej częsci tekstu podczas tworzenia porównań postanowiłem ich nie uwzględniać. 

Zobacz także: Wypożyczalnia wydała krocie na elektryki Tesli. Wyrzucili pieniądze w błoto!

Dobra struktura długu to małe ryzyko walutowe

Ponadto pożyczanie w obcej walucie naraża kraj również na ryzyko kursowe. Kiedy krajowa waluta, w której denominowane są dochody państwa, ulegnie deprecjacji w stosunku do waluty, w której jest denominowane zadłużenie państwa, niechybnie zauważalnie wzrastają koszty zadłużenia. Przy czym potencjalnie wzrost ten może być na tyle duży, że państwo będzie zmuszone do ogłoszenia bankructwa. O znaczeniu ryzyka kursowego wielokrotnie przekonały się kraje Ameryki Łacińskiej oraz w znacznie mniejszej skali Polacy, którzy zdecydowali się zaciągnąć kredyt denominowany we frankach szwajcarskich. Do tego zaciągając dług publiczny w obcej walucie, jesteśmy zmuszeni pożyczać przede wszystkim od zagranicznych, a nie krajowych inwestorów. 

Po co ryzykować? Czasami zwyczajnie trzeba

Dlaczego w takim razie kraje zadłużają się w zagranicznej walucie? Po pierwsze, podobnie jak w przypadku zapożyczania się u zagranicznych podmiotów, sprzedaż obligacji denominowanych w obcej walucie pozwala zadłużać się po niższej stopie procentowej. Ponadto, co znacznie ważniejsze, czasami kraj zwyczajnie potrzebuje obcych walut na przykład do nabycia broni. Jakiś czas temu Andrzej Domański ogłosił na platformie X (dawniej Twitter), że Ministerstwo Finansów uplasowało 5-, 10- i 30-letnie obligacje na łączną kwotę 8 mld dolarów. Informacja ta wywołała falę krytyki ze strony użytkowników tego portalu, którzy przywołali między innymi przytoczone przeze mnie w tym tekście argumenty. 

Jednakże jak bardzo słusznie zwrócił wówczas uwagę Hubert Stojanowski, partner Xelion, członek Polskiej Sieci Ekonomii:

Finansowana obcą walutą w tym przypadku jest realizacja zobowiązań w dolarach: kontrakty zbrojeniowe. 8 mld dolarów to duża emisja, jednak aktualny poziom rezerw walutowych NBP to okolice 180 mld dolarów. W przypadku, gdyby finansowanie było pozyskane w złotych, to musiałoby dojść do dużej ingerencji na rynku walutowym poprzez kupno dolarów (analogicznie jak wygląda to w przypadku rolowania długu w dolarach). 

Zobacz także: Wyższy dług publiczny może podnieść inflację [BADANIE]

Polska ponownie wypada umiarkowanie dobrze

No dobrze, jak na tej płaszczyźnie prezentuje się struktura długu publicznego Polski? Na tle pozostałych państw UE, które w 2023 roku nie wchodziły w skład strefy euro, wypadamy umiarkowanie dobrze. W ubiegłym roku 24,4 proc. długu publicznego Polski było zdenominowane w zagranicznych walutach. Z jednej strony nadal trochę daleko było nam do znacznie bogatszej od nas Danii, czy porównywalnie zamożnych Czech, gdzie odsetek ten nie przekroczył nawet 10 proc. Z drugiej strony zaś w Bułgarii czy w Rumunii ponad połowa całego długu publicznego była zdenominowana w obcych walutach.