Zamrożone rosyjskie aktywa jako źródło wsparcia dla Ukrainy? Bruksela ma śmiały plan

Komisja Europejska przedstawiła propozycję stworzenia specjalnego mechanizmu kredytowego, który pozwoliłby wykorzystać zamrożone rosyjskie aktywa jako zabezpieczenie dla potężnej pożyczki przeznaczonej na finansowanie ukraińskiego budżetu. Pomysł wywołuje poważne kontrowersje – przede wszystkim w Belgii, gdzie ulokowana jest zdecydowana większość zamrożonych rezerw Rosji. Jednocześnie presja na znalezienie nowych źródeł wsparcia dla Kijowa rośnie wraz z wygaszeniem amerykańskiej pomocy finansowej.

• Zamrożone aktywa w Euroclear mają charakter depozytowy, a nie typowo państwowy, co istotnie ogranicza ich możliwość wykorzystania jako zabezpieczenia pożyczki Ukrainie,
• Wykorzystanie zamrożonych rosyjskich aktywów jako podstawy kredytu mogłoby wywołać spory arbitrażowe na gruncie BIT-ów i narazić Belgię na odpowiedzialność odszkodowawczą,
• Rosyjskie podmioty mogłyby pozywać Belgię i instytucje UE, zarzucając bezprawne wywłaszczenie lub naruszenie ochrony inwestycji,
• Mechanizm mógłby zostać podważony przed WTO i ICSID, generując poważne skutki finansowe, reputacyjne i polityczne dla Belgii oraz UE.

Zamrożone rosyjskie aktywa wykorzystane na rzecz Ukrainy?

Komisja Europejska przedstawiła projekt, zgodnie z którym unijne instytucje finansowe przechowujące zamrożone rosyjskie rezerwy mogłyby udzielić Ukrainie pożyczki o maksymalnej wartości 210 mld EUR. W pierwszym etapie – obejmującym lata 2025–2026 – możliwe byłoby uruchomienie 90 mld EUR. Konstrukcja kredytu ma charakter reparacyjny: jego spłata nastąpi dopiero w momencie, gdy Ukraina uzyska od Federacji Rosyjskiej środki tytułem odszkodowania za zniszczenia wojenne. Taki model prawny został wybrany celowo, aby uniknąć obciążenia ukraińskiego budżetu w okresie prowadzenia działań wojennych oraz w pierwszych latach odbudowy.

Mechanizm został wyposażony w dwa kluczowe elementy zabezpieczające. Po pierwsze, państwa członkowskie UE miałyby udzielić gwarancji proporcjonalnych do swojego dochodu narodowego brutto (DNB). Oznacza to, że ryzyko zostałoby rozłożone równomiernie między unijnych podatników, a nie skupione w jednym państwie. Po drugie, konstrukcja systemu opiera się na założeniu rozproszenia ryzyka finansowego, co stanowi odpowiedź na obecną sytuację, w której większość ciężaru prawnego i operacyjnego związana jest z Belgią, jako państwem goszczącym izbę rozliczeniową Euroclear.

Zobacz także: Wzrost gospodarczy Polski to fakt! Możemy przegonić kraje UE

Propozycja stanowi rozszerzenie mechanizmu ERA (Extraordinary Revenue Acceleration), który od 2024 r. umożliwia transfer do budżetu Ukrainy zysków generowanych przez inwestowanie zamrożonych rosyjskich aktywów. ERA przynosi średnio 3 mld EUR rocznie, stanowiąc stabilne źródło finansowania ukraińskich wydatków publicznych, w szczególności w zakresie obsługi długu, funkcjonowania administracji oraz infrastruktury krytycznej.

Napięcia w ukraińskim budżecie, oto dlaczego finansowanie jest pilne

Od początku rosyjskiej inwazji Ukraina mierzy się z bezprecedensową presją fiskalną, a skala wojennych wydatków przekracza możliwości generowania dochodów przez państwo. Prognozy na 2026 r. wskazują, że deficyt budżetowy może osiągnąć 70 mld EUR. Brak dodatkowego finansowania doprowadziłby do drastycznych cięć obejmujących administrację publiczną, system opieki społecznej oraz inwestycje w infrastrukturę energetyczną i transportową.

Dane z 2024 i 2025 r. pokazują wyraźnie narastającą lukę finansową:

• 57 proc. wydatków budżetowych Ukrainy w 2025 r. było pokrywane środkami zagranicznymi,
• w 2024 r. udział ten wynosił 73 proc.,
• krajowe wpływy podatkowe są obecnie przeznaczane w całości na cele obronne,
• wygasła amerykańska pomoc finansowa po wyborze Donalda Trumpa na prezydenta USA.

W efekcie Unia Europejska stała się głównym donorem Ukrainy. Brak dalszego wsparcia mógłby zachwiać stabilnością systemu finansów publicznych Kijowa, co groziłoby nie tylko konsekwencjami gospodarczymi, lecz także ryzykiem osłabienia zdolności państwa do prowadzenia działań obronnych.

Belgijski sprzeciw wobec mechanizmu kredytowego

Największym przeciwnikiem proponowanego rozwiązania pozostaje Belgia, która odgrywa kluczową rolę w architekturze europejskiego systemu sankcyjnego. W brukselskiej izbie rozliczeniowej Euroclear znajduje się bowiem około 185 mld EUR rosyjskich aktywów objętych restrykcjami. Belgia argumentuje, że zaproponowany mechanizm obciążyłby ją nieproporcjonalnie dużym ryzykiem prawnym i politycznym.

Belgia podkreśla, że zamrożone środki Rosji w Euroclear mają charakter depozytów prywatnoprawnych, a nie majątku państwowego w klasycznym rozumieniu prawa międzynarodowego. Oznacza to, że ich wykorzystanie jako zabezpieczenia kredytu mogłoby prowadzić do:

• sporów arbitrażowych w oparciu o dwustronne traktaty inwestycyjne,
• pozwów podmiotów rosyjskich przeciwko Belgii oraz europejskim instytucjom finansowym,
• kwestionowania legalności mechanizmu przed WTO lub ICSID,
• oskarżeń o naruszenie zasady ochrony inwestycji oraz swobody przepływu kapitału.

Belgijskie władze ostrzegają, że takie działania mogłyby wywołać długotrwałe postępowania arbitrażowe, a także osłabić bezpieczeństwo prawne europejskich centrów finansowych.

Czy zamrożone rosyjskie aktywa stanowią zagrożenie?

Belgia wskazuje również na możliwość odwetu ze strony Rosji, w tym zajęcia europejskich aktywów pozostających na terytorium Federacji Rosyjskiej. Obawy te dotyczą zarówno przedsiębiorstw prywatnych, jak i instytucji finansowych. Ponadto rząd belgijski argumentuje, że nadmierne angażowanie zamrożonych aktywów w mechanizmy pomocowe mogłoby osłabić wiarygodność UE jako stabilnej jurysdykcji do lokowania rezerw przez państwa trzecie.

Moskwa może podjąć działania odwetowe wobec europejskich aktywów w Rosji. Dotyczy to zarówno aktywów firm prywatnych, jak i instytucji finansowych. Euroclear zwraca uwagę, że rosyjskie prawo już w 2023 r. zostało zmodyfikowane tak, aby umożliwić konfiskatę majątków podmiotów z państw „nieprzyjaznych”.

Zobacz także: Ruszają loty z Poznania do Wietnamu i Tajlandii! Prawdziwa gratka na święta

Warto też dodać, że Belgia pobiera wysokie podatki od zysków z inwestowania zamrożonych rosyjskich aktywów w Euroclear. W 2024 r. wpływy podatkowe wyniosły 1,7 mld EUR, co stanowi istotne źródło dochodów budżetowych. Wprowadzenie propozycji KE zmniejszyłoby te wpływy.

Belgijskie władze ostrzegają przed możliwością odpływu kapitału z krajów trzecich, które mogłyby uznać UE za jurysdykcję o zwiększonym ryzyku geopolitycznym. Dane z rynków finansowych nie potwierdzają jednak masowych odpływów ani deprecjacji wpływu walut zachodnich na globalnych rynkach po rozpoczęciu sankcji.

Polityczna presja czasu i działania USA

Oprócz kryzysu finansowania Ukrainy w tle pozostaje kontekst polityczny. Zgodnie z informacjami, jakie pojawiły się w mediach amerykańskich i europejskich, wśród propozycji dotyczących zakończenia wojny, nad którymi miał pracować wysłannik Donalda Trumpa Steve Witkoff wraz z kirgiskim przedstawicielem Kremla Kiriłłem Dimitriewem, znalazł się plan użycia rosyjskich aktywów w modelu częściowo komercyjnym. Zgodnie z nim:

• część funduszy miałaby trafić na odbudowę Ukrainy,
• reszta zostałaby skierowana do amerykańsko-rosyjskich spółek joint venture,
• Stany Zjednoczone miałyby partycypować w przyszłych zyskach.

Dla Brukseli tego typu koncepcje stanowią poważne zagrożenie polityczne, pokazując, że Waszyngton mógłby próbować przejąć inicjatywę w sprawie rosyjskich rezerw, co wzmocniło determinację KE, aby przyspieszyć prace nad własnym mechanizmem.

Czy zamrożone rosyjskie aktywa mogą zostać wykorzystane zgodnie z prawem? 

W unijnej debacie coraz wyraźniej zarysowuje się problematyka wykorzystania zamrożonych rosyjskich aktywów w świetle prawa międzynarodowego. Punkt wyjścia stanowi zasada odpowiedzialności państwa-agresora, ujęta w projekcie artykułów o odpowiedzialności państw (ILC Articles on State Responsibility), zgodnie z którą agresja zbrojna rodzi obowiązek pełnego naprawienia szkody. W tym kontekście część ekspertów wskazuje, że państwa trzecie – w obliczu rażącego naruszenia norm o charakterze jus cogens, takich jak zakaz agresji – mogą podejmować działania umożliwiające wykorzystanie aktywów należących do państwa-agresora, jeśli służą one naprawieniu szkód wyrządzonych przez naruszenie fundamentalnych norm międzynarodowych.

Dodatkowym argumentem są precedensy dotyczące Iraku i Libii, gdzie na mocy rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ umożliwiono zarówno zamrożenie, jak i późniejszą redystrybucję części aktywów tych państw na cele odbudowy lub rekompensaty. Choć sytuacje te nie są w pełni porównywalne z kontekstem rosyjskim – przede wszystkim z uwagi na brak rezolucji Rady Bezpieczeństwa w związku z wetem Rosji – stanowią jednak istotny punkt odniesienia dla interpretacji dopuszczalnych środków w reakcji na naruszenie prawa międzynarodowego.

Centralną kwestią prawną pozostaje jednak status samych aktywów. Istotne jest bowiem rozróżnienie między majątkiem państwowym w ścisłym znaczeniu (sovereign assets), a aktywami banku centralnego ulokowanymi w prywatnych instytucjach finansowych. O ile pierwsza kategoria podlega immunitetom państwowym, które – choć nie absolutne – mogą być w pewnych przypadkach ograniczone, o tyle druga grupa stanowi depozyty chronione umowami dwustronnymi i systemem ochrony inwestycji. W większości państw zachodnich immunitety banków centralnych mają wyjątkowo szeroki charakter i chronią ich aktywa przed zajęciem, chyba że państwo wyrazi na to zgodę lub zachodzą ściśle określone wyjątki.

Większość zamrożonych rosyjskich rezerw – szczególnie tych zdeponowanych w zachodnioeuropejskich izbach rozliczeniowych – należy właśnie do tej drugiej kategorii, co powoduje poważne wątpliwości natury prawnej. Dotyczą one m.in. ryzyka pozwów arbitrażowych, naruszenia zobowiązań traktatowych wobec inwestorów oraz podważenia reputacji europejskich centrów finansowych jako bezpiecznych jurysdykcji dla depozytów banków centralnych. Z tego powodu dyskusja o wykorzystaniu rosyjskich aktywów ma wymiar nie tylko polityczny, ale również systemowy – dotyka fundamentów globalnego porządku finansowego opartego na przewidywalności i ochronie własności państwowej.

Rosyjskie aktywa, a przyszłość europejskiego wsparcia dla Ukrainy 

Unijni przywódcy rozstrzygną o losie mechanizmu kredytowego 18 grudnia. Decyzja będzie miała kluczowe znaczenie dla stabilności finansowej Ukrainy w 2025 i 2026 r., a także wiarygodności Unii Europejskiej jako gwaranta bezpieczeństwa regionu.

W przypadku braku porozumienia UE stanie przed ryzykiem pogłębiającego się deficytu w finansowaniu Ukrainy oraz rosnącej presji ze strony USA, które mogą próbować narzucać Europie własne rozwiązania dotyczące rosyjskich aktywów.

Proponowany przez Komisję Europejską mechanizm wykorzystania zamrożonych rosyjskich aktywów jako zabezpieczenia pożyczki dla Ukrainy to jedno z najważniejszych i najbardziej kontrowersyjnych rozwiązań finansowych w najnowszej historii UE. Stawką jest zarówno stabilność ukraińskiego państwa, jak i reputacja unijnych instytucji finansowych oraz trwałość europejskiej solidarności wobec rosyjskiej agresji. Najbliższe tygodnie pokażą, czy w obliczu malejącego wsparcia USA Europa zdecyduje się na wejście na ścieżkę znacznie bardziej ryzykowną – lecz potencjalnie skuteczną