Premier obiecywał, a tymczasem inwestycje w Polsce są niskie i mało efektywne
W ekonomii determinanty wzrostu gospodarczego dzielimy na krótko-, średnio- i długoterminowe. Do krótkoterminowych czynników zaliczyć można popyt, do średnio- i długoterminowych zaś takie aspekty jak inwestycje, jakość instytucji, system edukacji czy skłonność do oszczędzania. W tym tekście skupimy się na inwestycjach, które są bardzo ważne dla długotrwałego wzrostu, a których niezwykle istotne znaczenie zostało zbagatelizowane przez obecnie panujący rząd. Niskie i mało efektywne inwestycje w Polsce to porażka PiS.
Przekop Mierzei Wiślanej czy budowa fabryki w Jaworze przez Mercedes-Benz za miliard euro to projekty inwestycyjne, którymi szczycą się obecne władze. Czy samozadowolenie jest uzasadnione? Nie do końca. Kilka lat temu zapowiedziano bowiem w Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR), że stopa inwestycji w stosunku do PKB wzrośnie do ponad 25% PKB. Obecnie wartość inwestycji jest zdecydowanie mniejsza i w żadnym roku w czasie rządów Prawa i Sprawiedliwości (PiS) nie zbliżyła się do zapowiadanej wielkości. Bez wątpienia, „wielki inwestycyjny plan Morawieckiego” okazał się porażką.
Inwestycje publiczne są wysokie na tle UE, ale i tak za niskie
Analizę poziomu inwestycji zacznijmy od tych z sektora publicznego, czyli tam, gdzie struktury państwowe mają największy wpływ. W 2021 r. stopa inwestycji publicznych w relacji do PKB wyniosła w Polsce 4,13% i była wyższa od średniej ze strefy euro (3,02%). Ogólnie rzecz biorąc, kraje Europy Środkowo-Wschodniej (CEE) przodują pod względem inwestycji rządowych. Łotwa i Estonia przeznaczają ok. 5% PKB na wydatki kapitałowe, podczas gdy w krajach Europy Południowej (Włochy, Hiszpania, Cypr, Portugalia) wartość ta nie przekracza nawet 3%. Liderem są Węgry, gdzie inwestycje publiczne stanowiły 6,26% PKB. To dlatego, że rządowa strategia na Węgrzech zakłada priorytetyzację wysokiego poziomu inwestycji jako główne źródło rozwoju gospodarczego, w tym wzrost znaczenia cyfryzacji, automatyzacji i robotyzacji (czego zdecydowanie brakuje w naszej wizji rozwoju). Warto mieć jednak na uwadzę, że Węgry są krajem charakteryzującym się szeroką skalą interwencjonizmu państwowego na tle innych państw UE poprzez wspomniane inwestycje, regulację (maksymalna cena, zamrożenie oprocentowania kredytu) i stymulację popytu (np. ogromne podwyżki w sferze budżetowej).
Poziom inwestycji publicznych jako % PKB w krajach UE w 2021 r.
Bardziej szczegółowy obraz ukazuje, że stopa inwestycji publicznych w Polsce jest na zbyt niskim poziomie. Po pierwsze, wskaźnik ten w relacji do PKB jest niższy od większości państw regionu Europy Środkowo-Wschodniej (choć poczyniono w tym aspekcie duże postępy na przestrzeni ostatnich dwóch dekad). Wspomniane kraje jak Węgry, Estonia i Łotwa oraz Słowenia, Chorwacja i Czechy asygnują zdecydowanie więcej. Mniej w naszym regionie wydają jedynie Słowacja i Litwa. Po drugie zasoby kapitału publicznego na mieszkańca (skorygowana wartość PSN w USD) są w Polsce (14,5 tys. USD) mniejsze niż w niemal wszystkich krajach CEE, w tym niżej rozwiniętej Rosji (17,5 tys. USD). Więcej w ujęciu na mieszkańca inwestujemy jedynie od biedniejszych gospodarek: Turcji (12,3 tys.), Bułgarii (11,5 tys.) i Ukrainy (8,0 tys.).
Po trzecie, jednakowo przed 2015 r. (rządy PO-PSL) i po 2015 r. (rządy PiS), polskie opcje polityczne poddały się destrukcyjnej ideologii fiskalnego fundamentalizmu polegającej na zacieśnianiu fiskalnym. Poszliśmy drogą wyznaczoną przez gospodarki Europy Południowej (zgodnie z zaleceniami KE i MFW), co poskutkowało spadkiem stopy inwestycji publicznych w relacji do PKB z 6% w 2011 r. do nieco ponad 4% obecnie. Mimo hucznych zapowiedzi, za rządów PiS nie doszło do istotnych zmian, wskutek czego stopa inwestycji publicznych jest dziś na poziomie z końca lat 90. ub. wieku. Dlaczego zacieśnianie fiskalne nie dokonało się poprzez spadek wydatków bieżących? Przez brak woli politycznej.
Niestety korzyści polityczne (maksymalizujące elektorat) przeważają nad korzyściami ekonomicznymi (maksymalizującymi długoterminowy wzrost PKB i jakości życia). W starzejących się społeczeństwach interesy przyszłych pokoleń mają mniejsze poparcie dla wyborców (stąd tak hojne świadczenia dla emerytów, jednej z największej, o ile nie największej grupy wyborców PiS). Ponadto korzyści z inwestycji (wyższy wzrost PKB, niższa średniookresowa inflacja) narastają w długim okresie, podczas gdy wydatki bieżące wpływają na gospodarkę „tu i teraz”.
Po czwarte, deficyt budżetowy generowany permanentnie w minionej dekadzie (za rządów PO i PiS) służył głównie finansowaniu wydatków bieżących i nie przełożył się na wzrost nakładów inwestycyjnych, co byłoby ekonomicznie uzasadnione (można zakładać, że inwestycje finansowanie długiem spłaciłyby się same w przyszłości, dzięki wyższej stopie wzrostu PKB). PiS w ujęciu rachunkowym prowadził de facto tę samą politykę fiskalną, co koalicja PO-PSL (ujemne saldo i priorytetyzacja wydatków konsumpcyjnych, inaczej bieżących).
Zobacz także: PKN ORLEN i Synthos Green Energy planują wspólną inwestycję w import energii z Ukrainy
W sferze inwestycji publicznych nie dokonano istotnych zmian w okresie rządów obecnej opcji politycznej Prawa i Sprawiedliwości. Rząd nie przeciwstawił się narracji fiskalnego fundamentalizmu, a co ważniejsze, poszedł drogą na skróty, finansując krótkoterminowe czynniki wzrostu (nie oznacza, że wszystkie z nich były nieuzasadnione, np. program Rodzina 500 plus doprowadził do znaczącego spadku wskaźnika ubóstwa w Polsce i wzrostu popytu, który był głównym stymulatorem wzrostu w latach 2016-2019), takie jak program „Rodzina 500 plus” i dodatkowe świadczenia emerytalne. Pierwszorzędne okazały się wydatki bieżące, które potencjalnie zwiększają elektorat, co oznacza, że korzyści polityczne, przeważały nad korzyściami ekonomicznymi, z których użytek czerpie ogół społeczeństwa, a nie tylko wybrane grupy społeczne. Zupełnie zbagatelizowano na przykład inwestycje w cyfryzację i zieloną gospodarkę, czyli w obszary finansowane głównie przez sektor publiczny (sektor prywatny może nie być skory do tego rodzaju przedsięwzięć ze względu na rachunek ekonomiczny, który dla państwa ma mniejsze znaczenie). Dopiero wojna w Ukrainie wymusiła zmianę retoryki odnośnie do wydatków na transformację energetyczną.
Wreszcie, dotychczasowe ponoszone przez sektor publiczny nakłady inwestycyjne cechowały się niską efektywnością na tle krajów naszego regionu. Stąd, nawet jeżeli inwestycje publiczne były realizowane, miały one mniejszy pozytywny wpływ na wzrost poziomu infrastruktury i jakości życia, niż w Czechach czy Państwach Bałtyckich.
Widzimy przestrzeń do poprawy w zarządzaniu inwestycjami publicznymi (ZIP) w Polsce pozwalającą na zwiększenie efektywności inwestycji w infrastrukturę publiczną. W oparciu o metodologię MFW określono, że szacowana luka efektywności pomiędzy Polską i najbardziej efektywnymi krajami o podobnym poziomie zasobów kapitału publicznego na mieszkańca wynosi 36 procent, więcej niż średnia luka efektywności dla krajów UE. Powyższe sugeruje, że około jedna trzecia wydatków na inwestycje publiczne w Polsce nie przekłada się na wzrost poziomu lub jakości infrastruktury, który zostałby uzyskany w najbardziej efektywnym kraju porównawczym – czytamy w raporcie MFW „Rzeczpospolita Polska. Ocena zarządzania inwestycjami publicznymi”
Inwestycje prywatne nie wypełniają luki inwestycyjnej
Bank Światowy w dokumencie The Green Transformation in Poland – Opportunities and Challenges for Economic Growth wskazuje, że w Polsce musi dokonać się poprawa klimatu inwestycyjnego, który uległ pogorszeniu w ciągu ostatnich lat przez uciążliwe otoczenie regulacyjne i regres procesu legislacyjnego (skomplikowany i szybko zmieniający się system podatkowy, czego ucieleśnieniem był Polski Ład) oraz niedobór siły roboczej skutkujący wzrostem jednostkowych kosztów pracy. O ile za negatywnie zmieniającą się strukturę demograficzną nie można winić rządu, o tyle za czynniki prawno-regulacyjne już tak.
Spójrzmy na poniższy wykres. Stosunek inwestycji prywatnych do produktu krajowego brutto plasuje się blisko dolnego 25 percentyla w stosunku do krajów UE. To oznacza, że trzy czwarte krajów wspólnoty europejskiej posiada wyższą stopę inwestycji prywatnych.
W rezultacie Polska wraz z Luksemburgiem i Grecją jest na samym końcu w UE pod względem inwestycji ogółem w relacji do PKB. Wskaźnik ten wynosi u nas zaledwie 17,0%, podczas gdy w Czechach jest to 26,0%, a na Węgrzech aż 27,2%. Nawet biedniejsze państwa CEE: Bułgaria, Rumunia i Chorwacja, mają wyższy poziom inwestycji w gospodarce.
Poziom inwestycji ogółem jako % PKB w krajach UE w 2021 roku
Gdy w 2016 r. premier Mateusz Morawiecki obwieścił, że do 2020 r. stopa inwestycji (% PKB) wzrośnie do poziomu 20-25%, wynosiła ona 18,5%. Ile wynosi obecnie? Z wyliczeń ekonomistów Banku Santander wynika, że w IV kw. 2022 r. stopa inwestycji osiągnęła rekordowo niski poziom 16,6% PKB. Co więcej, od momentu zmiany opcji politycznej w Polsce (2015 r.), inwestycje w gospodarce były w trendzie spadkowym i nijak się miały do słów premiera i założeń z Planu na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju.
Jednocześnie, silny spadek stopy inwestycji po 2020 r. determinowany był również czynnikami niezależnymi od polityki rządu. Podwyżki stóp procentowych NBP i wzrost kosztów działalności gospodarczej (rosnące koszty surowców, materiałów i wzrost odsetek od kredytów inwestycyjnych) to zjawiska, które zniechęcały do planowania i realizowania długoterminowych przedsięwzięć biznesowych.
Zobacz także: Stopy procentowe zrobiły swoje. Ich wzrost byłby błędem [RAPORT OG]
Bez wzrostu inwestycji nasz nowy złoty wiek może się skończyć
Trzeba powiedzieć wprost, że rządzący zupełnie zmarginalizowali sferę inwestycyjną w prowadzonej przez siebie polityce. Polska jest wciąż krajem na dorobku, która musi rocznie inwestować setki miliardy złotych i zwiększać udział inwestycji w relacji do dochodu narodowego, jeżeli ma wkrótce dogonić Europę Zachodnią i stać się naprawdę bogatym krajem. Bez tego nie stawimy czoła wyzwaniom, które przed nami czyhają. Mowa o transformacji energetycznej, kryzysie demograficznym, niwelowaniu nierówności dochodowych i zapewnieniu dobrobytu. Do tego potrzebna jest aktywna i szeroka polityka podażowa – nie popytowa.
[…] wyższa stopa inwestycji, a w szczególności stopa inwestycji prywatnych, mogłaby pobudzić długoterminowy wzrost gospodarczy w Polsce i ułatwić przejście na bardziej ekologiczny model wzrostu – podkreśla Bank Światowy w dokumencie o zielonej transformacji w Polsce
Naszym głównym motorem wzrostu w ostatnich dziesięcioleciach było zwiększenie wydajności pracy, co zawdzięczamy przemianom strukturalnym w gospodarce, tj. realokacji zasobów z sektorów o niskiej wydajności (rolnictwo) do sektorów o wysokiej bądź wyższej wydajności (usługi). Przemiany te nie mogą następować w nieskończoność, stąd wzrost wydajności będzie musiał być determinantą innych czynników, takich jak wyższe inwestycje, wzrost innowacyjności, poprawa jakości kształcenia czy zdrowsze społeczeństwo. W aspekcie produktywności mamy jeszcze wiele do nadrobienia. Wydajność pracy w Polsce jako % wydajności niemieckiej wynosi zaledwie 35% (2018).
Zwiększenie wydajności w gospodarce może odbyć się między innymi poprzez nakłady na środki trwałe brutto (kapitał rzeczowy) i akumulację kapitału ludzkiego. Stąd, tradycyjne inwestycje infrastrukturalne muszą iść w parze z inwestycjami w kapitał ludzki (np. wydatki na edukację i ochronę zdrowia), za które odpowiada głównie sektor publiczny.
¾ inwestycji publicznych w państwach UE stanowią inwestycje w kapitał ludzki. W strukturze inwestycji sektora prywatnego udział nakładów na kapitał ludzki wynosi zaledwie 12 proc. – czytamy w raporcie PIE „Czy państwo może być dobrym inwestorem?”
Kilka dni temu polski ekonomista Wojciech Paczos napisał artykuł na łamach Klubu Jagiellońskiego zatytułowany „Po pierwsze: inwestycje w ludzi! O potrzebie zmiany priorytetów polskich finansów publicznych”, w którym wskazuje:
Inwestycje w kapitał ludzki powinny być pierwszym priorytetem finansów publicznych na najbliższą dekadę.
Aby wesprzeć inwestycje, polityka rządowa musi przedłożyć wydatki kapitałowe nad konsumpcję, promować rozwój przedsiębiorczości i umiejętności (szczególnie cyfrowych) oraz zadbać o poprawę klimatu inwestycyjnego poprzez zmiejszenie obciążeń regulacyjnych. Na przykład prawne regulacje wsparcia, trudności administracyjno-proceduralne i ograniczone możliwości finansowania inwestycji przez przedsiębiorców należą do największych barier dla rozwoju energetyki odnawialnej w Polsce (raport NIK, 2021).
Według szacunków Banku Światowego wzrost inwestycji prywatnych do 20% PKB i inwestycji publicznych do 5% PKB mógłby zwiększyć średni wzrost gospodarczy nawet o dodatkowe 1,9 pkt proc. w latach 2025-2050. Do tego potrzebna jest idea priorytetyzacji inwestycji, której na razie w rządzie brakuje. Bez takowej idei nasz nowy Złoty Wiek może się skończyć.
Czy grozi nam kataklizm finansów publicznych? Ocena stabilności długu publicznego [RAPORT OG]
