Deficyt przyśpieszył zmiany – UE ograniczy raje podatkowe

Pandemia wywołała nagły wzrost zadłużenia — w 2020 roku dług państwowy krajów Unii Europejskiej osiągnął 90% PKB. Przyczyną tego stanu były ogromne wydatki na ratowanie gospodarek w czasie kryzysu pandemicznego. Inicjatywy takie jak GloBE czy BEFIT podejmowane na poziomie OECD i UE mogą być kluczowe dla znalezienia sprawiedliwego i skutecznego rozwiązania w zakresie konkurencji podatkowej.

Dług państwowy z pewnością nie zostanie zlikwidowany!

Pandemia doprowadziła do nagłego wzrostu zadłużenia. Dług publiczny w 2020 r.  w krajach OECD wynosił średnio 94,8 proc. PKB, a w Unii Europejskiej 90 proc. PKB wg metodologii OECD. Tylko w ciągu roku dług publiczny wzrósł aż o 13 pkt proc. i osiągnął najwyższe poziomy od dwóch dekad. Przyczyną tego stanu były wydatki na rzecz ratowania gospodarki w kryzysie pandemicznym.

Wysokie zadłużenie sprawiło, że kraje południa zaczęły nawoływać do tego, aby zlikwidować dług państwowy. Pod koniec 2020 roku, kiedy Europa odczuwała pierwsze dotkliwe skutki kryzysu pandemicznego, doradca premiera Włoch wezwał Europejski Bank Centralny do umorzenia długów państwowych w imię wspierania polityki gospodarczej, gdyby taka interwencja nie zagrażałaby stabilności cen w UE. Od strony technicznej, operacja miała polegać na umorzeniu wykupionych obligacji poszczególnych państw lub też wydłużeniu ich zapadalności na czas nieokreślony. Podobne pomysły zgłaszali przewodniczący Parlamentu Europejskiego David Sassoli, czy lider Ligi Północnej Matteo Salvini.

W odpowiedzi prezes EBC, Christine Lagarde, w jasny sposób wyraziła, że kierowana przez nią instytucja nie zamierza podejmować takich działań, podkreślając, że są one niezgodne z art. 123 Traktatu o funkcjonowaniu UE. Tym samym upadł postulat umorzenia długów na wzór niemiecki lat 50. XX w., kiedy to wierzyciele RFN (20 krajów) wyrazili zgodę na odpisanie ponad 50 proc. zadłużenia, które na tamten czas stanowiło czwartą część PKB kraju. Kilka miesięcy później, z odmiennych przyczyn, pojawił się problem rosnącej w UE inflacji. Problem zadłużenia pozostał.

Jak zmniejszyć dług państwowy?

Możliwe do zastosowania narzędzia w sytuacji podwyższonych deficytów można sprowadzić do czterech wymiarów. Pierwszym z nich jest sprzedaż majątku, co jednak zakłada, że państwo posiada majątek, który nie jest wykorzystywany do świadczenia usług publicznych lub też zrezygnuje z ich świadczenia.

Drugim kierunkiem jest właśnie ograniczenie świadczeń, a tym samym wydatków budżetowych. Głównym problemem w wykorzystaniu tych narzędzi jest jednak strategiczna rola państwa w gospodarce polegająca na dostarczaniu usług publicznych (jak opieka zdrowotna, czy edukacja), a bez odpowiedniego finansowania i majątku jej wypełnianie jest niemożliwe. Oczywiście, odpowiednio przeprowadzane audyty mogłyby wykazać, na poziomie poszczególnych krajów, na możliwe ograniczania wydatków, jednakże nie rozwiązałoby to systemowych problemów występujących w UE.

Trzecią ścieżką jest pojawienie się podwyższonej inflacji – co faktycznie wystąpiło i konsekwentnie przyczyniło się do ograniczenia zadłużenia, które ze wspomnianego średniego poziomu 90 proc. PKB w UE w roku 2020 spadło do 84 proc. PKB w roku 2022. Równocześnie jednak podwyższone poziomy wskaźnika inflacji w sposób ograniczony przyczyniają się do zmian systemowych w strukturze dochodów i wydatków. Ostatnim narzędziem są natomiast podatki, a kryzys pandemiczny i podwyższony poziom deficytu przyczynił się do przyśpieszenia rozmów o zmianie myślenia na ich temat.

Wszyscy chcielibyśmy ograniczać dług państwowy, lecz z wykorzystaniem podatków nie jest to takie proste. Rządy krajów europejskich opodatkowały już prawie wszystko: konsumpcję, pracę, a nawet luksus posiadania psa. Struktura podatkowa krajów UE opiera się w głównej mierze na podatkach od pracy (20,9 proc. PKB w roku 2022), konsumpcji (11,2 proc.) oraz opodatkowaniu kapitału (8,5 proc. PKB), z czego jedynie 3 proc. PKB pochodzi od podatków od przedsiębiorstw. Okresy kryzysów sprzyjają natomiast wydawaniu dochodów podatkowych na wspieranie przedsiębiorców: obserwowaliśmy to szczególnie podczas kryzysu finansowego, czy pandemicznego. Oczywiście, wsparcia te podczas recesji są konieczne, jednak nic dziwnego, że w debacie publicznej pojawiają się hasła o „prywatyzacji zysków i uspołecznianiu strat”, wszak państwa czerpią dochody podatkowe w dużo większym stopniu z podatków od pracy, nie przedsiębiorstw.

Unia Europejska postanowiła ograniczyć konkurencję podatkową

Za stan ten odpowiada przede wszystkim postępująca od wielu lat konkurencja podatkowa – od roku 2009 efektywna stopa podatkowa spadła z ponad 21 procent do 18,8 procent – niższe podatki oznaczają mniejsze wpływy z danego przedsiębiorstwa, jednakże zachęcają większą liczbę przedsiębiorstw do zmiany rezydencji podatkowej. Jak stwierdził Paolo Gentiloni, komisarz europejski ds. gospodarki:

Między krajami istnieją nowe i nasilające się formy konkurencji podatkowej, a niektóre przedsiębiorstwa wykorzystują tę szkodliwą konkurencję, by uniknąć płacenia należności.

Społeczeństwa mogą więc zgodzić się na podatki, które nie szkodzą im bezpośrednio, a hipotetycznie można sobie wyobrazić powstanie globalnego ładu podatkowego, który większy nacisk kładzie na udział w dochodach z opodatkowania przedsiębiorstw.

Nowe inicjatywy międzynarodowe ograniczą problem unikania opodatkowania. Organizacja ds. Współpracy Gospodarczej (OECD) oraz Unia Europejska prowadzą dwa sztandarowe pakiety: GloBE (Global Anti-Base Erosion Model Rules), czy BEFIT (Business in Europe: Framework for Income Taxation) to inicjatywy, które podejmują się wyzwania regulacji problemu. GloBE jest projektem 135 jurysdykcji OECD, który prowadzi do ograniczenia problemu rajów podatkowych, a BEFIT to inicjatywa, która ma na celu wprowadzenie wspólnego zestawu zasad obliczania przez przedsiębiorstwa z UE podstawy opodatkowania, przy jednoczesnym zapewnieniu skuteczniejszej alokacji zysków między państwa członkowskie. Zakłada ograniczenie kosztów związanych z administrowaniem podatków, jak również zmniejszenie roli międzynarodowej konkurencji podatkowej, a tym samym rajów podatkowych.

Wykres 1. Straty w dochodach CIT z tytułu występowania rajów podatkowych

Raje podatkowe przyczyniają się do tego, że dług państwowy jest tak wysoki

Występowania rajów podatkowych niesie negatywne skutki dla finansów publicznych państw. Stratna jest większość krajów europejskich. Głównymi beneficjentami konkurencji podatkowej są Belgia, Irlandia, Luksemburg, Malta i Holandia. Pozostałe państwa tracą – w przypadku Polski jest to 8 proc. potencjalnych dochodów podatkowych z tytułu CIT, czyli blisko 5,5 miliarda złotych rocznie. Największe straty występują w Niemczech (22 mld USD) oraz Wielkiej Brytanii (20 mld USD).

Państwa członkowskie dostrzegają konieczność współpracy w dziedzinie konkurencji fiskalnej. Konsensus jest możliwy do uzyskania w przeciwieństwie do wielu innych spornych obszarów współpracy międzynarodowej – np. ograniczania deficytów przez EBC. Jak stwierdził kilka lat temu minister finansów Luksemburga, obecne przepisy prawa międzynarodowego, w tym europejskiego, jak i regulacje krajowe w zakresie podatków mogą czasami prowadzić do sytuacji, w których na firmy nakłada się ograniczoną lub wręcz zerową stawkę podatkową. Przedstawiciel rządu Luksemburga, podobnie jak oficjele z większości krajów na świecie, są zdania, że ten problem może znaleźć swoje rozwiązanie jedynie na poziomie europejskim lub wręcz globalnym np. na forum OECD.

Indywidualne działania, takie jak przyjęcie przez USA Ustawy o ujawnianiu informacji o rachunkach zagranicznych do celów podatkowych (FACTA), zezwolenie w 2013 roku przez rząd Szwajcarii na współpracę lokalnego urzędu skarbowego z jego odpowiednikami z innych wybranych krajów, czy niedawne wykluczenia z pomocy przedsiębiorstwom zarejestrowanym w rajach podatkowych, podczas kryzysu pandemicznego w 2020 roku (w Polsce, Francji, Szkocji i Danii), są niewystarczające.

Pozostaje więc wybór między pogłębieniem konkurencji podatkowej między państwami ze wszystkimi jej negatywnymi konsekwencjami dla finansów publicznych państw*, w tym zwłaszcza rozmontowywaniem zbudowanych przez dziesięciolecia systemów państw dobrobytu lub współpraca na rzecz powstrzymania tych procesów i zbudowania bardziej sprawiedliwego systemu podatkowego.

Komisja Europejska daje krajom w miarę wolną rękę

Komisja Europejska zostawia dużą dowolność w kształtowaniu formy opodatkowania w ramach GloBE. Celem jest uzyskanie minimalnego efektywny podatek od przedsiębiorstw międzynarodowych (ETR), czyli sumy wszystkich realnie odprowadzonych podatków do zysków danego podmiotu. Najbardziej prawdopodobnym poziomem podatku efektywnego, który będzie oczekiwany do osiągnięcia przez kraje asygnujące, będzie stawka 15 proc. – dla nadania kontekstu: Polska obecnie wykazuje średnio 15,5 proc. efektywne obciążenie podatkowe przedsiębiorstw międzynarodowych, Niemcy 26,6 proc., a Węgry 10,2 proc.

W przypadku przyjęcia porozumienia kraje, w których przedsiębiorstwa płacą niższy efektywny podatek, będą zobligowane do pozyskania go od tych podmiotów do ustalonego, międzynarodowego minimum. Działanie to spowoduje, że kraje nie będą mogły rywalizować o przyciągnięcie korporacji międzynarodowych o wysokich dochodach z wykorzystaniem podatków niższych niż poziom ustalony, co przyczyni się do zapewnienia minimum dochodów podatkowych i zmiany struktury podatkowej, z opartej na podatkach od pracy, w kierunku bardziej zrównoważonej.

Wykres 2. Ściągalny deficyt podatkowy (mln euro) w scenariuszach 15 proc. ETR

Zarówno w scenariuszu europejskim, jak i OECD, szacuje się, że wprowadzona regulacja (15 proc. ETR) przyniesie korzyści budżetowe – 87 mld euro w wariancie UE lub 92 mld euro w scenariuszu OECD. Najwięcej skorzystają Belgia, Niemcy i Irlandia, a w przypadku Polski szacowany wzrost wpływów wynosiłby 4 mld euro.

Na konieczność wprowadzenia reformy wskazują liczby, poszczególne kraje, a nawet Międzynarodowy Fundusz Walutowy, który szacuje, że okres wychodzenia z kryzysu będzie stanowił czas na reformę podatkową bez ryzyka spowolnienia gospodarczego. To wszystko w czasie gdy na ten temat debatowano na szczeblu OECD, UE, jak i wspierano przez USA: Janet Yellen (była przewodnicząca FED, sekretarz skarbu USA) wysyła propozycję przyjęcia minimalnej stawki PIT do 100 krajów, pisząc:

Chcemy zmienić zasady gry.

*Kierunek obniżania podatków dla przedsiębiorstw międzynarodowych i niski ogólny poziom opodatkowania, prócz rajów podatkowych, przyjęły w ostatnich latach: Słowacja, Chorwacja i Litwa.