Polska w strefie euro, czyli reformy, reformy i jeszcze raz reformy

Wejście do strefy euro jest dla każdego kraju swego rodzaju ukoronowaniem integracji gospodarczej i monetarnej w ramach Unii Europejskiej. Zanim to jednak nastąpi w Polsce, musi dojść do wielu reform strukturalnych i instytucjonalnych, natomiast sama strefa euro musi stać się gwarantem stabilności i wyższego wzrostu gospodarczego. W przeciwnym wypadku przyjęcie wspólnej waluty jest z punktu widzenia ekonomicznego irracjonalne.

Wstęp

Wejście Polski do strefy euro ma być kolejnym krokiem ku integracji zarówno ekonomicznej, jak i politycznej z Europą. Choć krok ten jest nieuchronny, gdyż Polska zobowiązała się wejść do Eurolandu, to wciąż trwa intensywna dyskusja, czy i kiedy powinniśmy przyjąć wspólną walutę. Można stwierdzić, że wizja uczestnictwa w europejskim projekcie walutowym ulegała istotnym przeobrażeniem. Tuż po wejściu do Unii Europejskiej w 2004 roku panował powszechny entuzjazm co do dalszej eurointegracji, o czym świadczy treść dokumentu Narodowego Banku Polskiego (NBP) z 2004 roku „Raport na temat korzyści i kosztów przystąpienia Polski do strefy euro„:

Członkostwo Polski w obszarze wspólnej waluty daje możliwość uzyskania licznych korzyści, jakie niesie ze sobą integracja monetarna. Bezpośrednim następstwem wprowadzenia euro w Polsce będzie eliminacja ryzyka kursowego oraz zmniejszenie kosztów transakcyjnych ponoszonych przez przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe w wyniku utrzymywania się kursu złotego do euro. Eliminacja ryzyka kursowego przyczyni się do obniżenia stóp procentowych i, w konsekwencji, spadku kosztu kapitału. Stanie się ona również impulsem do ożywienia wymiany handlowej Polski ze strefą euro oraz zwiększonego napływu zagranicznych inwestycji bezpośrednich. Procesom tym towarzyszyć będzie zwiększenie konkurencji i integracja rynków finansowych Polski i strefy euro. Łącznym efektem tych zmian będzie wzrost inwestycji, poprawa wydajności pracy i przyspieszenie rozwoju gospodarczego w Polsce.

W następnych latach zaś pod wpływem kryzysu zadłużeniowego w strefie euro entuzjazm przygasł, a większość ekonomistów była zgodnych, że projekt pod tytułem „Euro w Polsce” będzie mógł się ziścić dopiero pod warunkiem przeprowadzenia odpowiednich reform. Taka też myśl przewodnia towarzyszyła dwóm kolejnym dokumentom NBP na temat kosztów i korzyści przyjęcia euro z 2009 i 2014 roku. Obecna sytuacja „polikryzysu” rozumianego jako kumulacja szoków ekonomicznych, politycznych, społecznych i klimatycznych zmusza nas do ponownej refleksji nad uczestnictwem we wspólnym obszarze walutowym Europy. Należy zatem po raz kolejny zadać pytanie: Czy i kiedy Polska powinna przyjąć euro?

Czy spełniamy kryteria konwergencji?

Warunek sine qua non wejścia do strefy euro stanowią kryteria konwergencji gospodarczej i prawnej (EBC, dostęp: 09.03.2023 r.). Przyjmuje się, że ich spełnienie świadczy o stabilności makroekonomicznej i fiskalnej, co predestynuje dany kraj do przyjęcia wspólnej waluty. Wyróżnia się pięć kryteriów: stabilność cen, długotrwała równowaga finansów publicznych, stabilność kursu walutowego, stabilność długoterminowych stóp procentowych i kryterium prawne. Polska spełnia tylko kryterium stabilności finansów publicznych, i to częściowo (analiza spełnienia kryteriów konwergencji przez Polskę bazuje na danych obejmujących okres do końca lutego 2023 r.). O ile dług publiczny w relacji do produktu krajowego brutto (PKB) wynosi w Polsce 50,3% i jest poniżej wartości referencyjnej (60% PKB), co mówi o stabilności w tym zakresie, o tyle deficyt sektora general government wynosi -4,4% w relacji do PKB, a więc przekracza wartość referencyjną (-3% PKB; dane w zakresie finansów publicznych dotyczą III kwartału 2022 r.). Kryteria stabilności cen i długoterminowych stóp procentowych nie są spełnione. Średnioroczna inflacja HICP w Polsce jest o 8,8 punktu procentowego wyższa niż wartość referencyjna, podczas gdy średnioroczny poziom długoterminowych stóp procentowych jest wyższy o 2,1 punktu procentowego. Złoty nie uczestniczył w mechanizmie ERM II, stąd nie może podlegać ocenie pod kątem konwergencji, jednak podlegał płynnemu kursowi walutowemu. Można zatem przeanalizować kształtowanie się kursu euro do złotego w okresie od stycznia 2021 roku do stycznia 2023 roku i na podstawie tego określić, czy Polska spełniałaby kryterium stabilności kursu walutowego, gdyby uczestniczyła w dwuletnim mechanizmie ERM II. W okresie referencyjnym kurs euro do złotego charakteryzował się dużymi wahaniami w stosunku do benchmarku kursu ze stycznia 2021 roku, który wynosił 4,52 zł. Maksymalne odchylenie w górę wyniosło 10,6%, natomiast w dół 1,3%. Standardowy przedział wahań w systemie ERM II jest na poziomie +/-15%, stąd – zakładając brak zmiany przedziału wahań – Polska, mimo dużej zmienności złotego, spełniałaby kryterium stabilności walutowej.

Tab. 1. Konwergencja gospodarcza Polski

*Średnia arytmetyczna inflacji HICP krajów o najniższej stopie inflacji w lutym: Luksemburg (4,8%), Belgia (5,5%) i Hiszpania (6,1%) wynosi 5,6%. Po dodaniu o 1,5 p. proc. (zgodnie z kryteriami EBC) wartość referencyjna to 7,1%

**Średnia arytmetyczna długoterminowej stopy procentowej z ostatnich 12 miesięcy dla krajów, które osiągają najlepsze wyniki po względem cen to 2,3%. Po dodaniu o 2 p. proc. (zgodnie z kryteriami EBC) wartość referencyjna to 4,3%.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu i EBC (dostęp: 09.03.2023 r.)

Zważywszy, że nie spełniamy większości kryteriów konwergencji gospodarczej, nie uczestniczymy w mechanizmie ERM II, a Komisja Europejska i Europejski Bank Centralny w ostatnich Raportach o Konwergencji z 2020 i 2022 roku wskazywały na niezgodność istniejącego ustawodawstwa krajowego, można przypuszczać, że Polska w najbliższych latach nie wejdzie do strefy euro. Proces stopniowej integracji walutowej będzie możliwy dopiero wtedy, gdy sytuacja makroekonomiczna wróci do stanu równowagi z niską inflacją i niskim deficytem budżetowym a ryzyko wystąpienia szoków zewnętrznych będzie niewielkie. Z obecnych prognoz makroekonomicznych wynika, że tak rozumiany stan równowagi makroekonomicznej zostanie osiągnięty w latach 2025–2026 (NBP, Projekcja inflacji i PKB, 2023). Żyjemy jednak w czasach Wielkiej Zmienności (ang. Great Volatility), więc takie predykcje należy traktować z pewną dozą ostrożności.

Czy warto przyjąć euro?

Rozważania o kryteriach konwergencji mogą okazać się jednak bezproduktywne, gdyż de facto to nie ich spełnienie decyduje o przyjęciu wspólnej waluty. Jest to warunek wstępny i konieczny, lecz sama decyzja jest w dużym stopniu uwarunkowana czynnikami politycznymi. Zatem dopóki nie będzie konsensusu politycznego w tej kwestii, dopóty euro do Polski nie zawita. Konsensus ten formuje się natomiast pod wpływem dotychczasowych doświadczeń krajów strefy euro (szczególnie krajów bliskich nam geograficznie: Słowenii, Słowacji, Estonii, Łotwy, Litwy), a także na gruncie analizy kosztów i korzyści oraz szans i zagrożeń, zarówno ekonomicznych, jak i politycznych.

Swego rodzaju „straszakiem” do przyjęcia euro jest sytuacja krajów Europy Południowej (Grecji, Włoch, Hiszpanii i Portugalii). Podstawowym problemem wymienionych krajów jest utrata międzynarodowej konkurencyjności, której przywrócenie w warunkach wspólnego obszaru walutowego wiąże się ze stagnacją płac, świadczeń i cen. Jednostkowe koszty pracy (ang. unit labor cost) w latach 1998–2011 zwiększyły się w tych krajach o 20–48 punktów procentowych w stosunku do Niemiec (Kawalec S., Pytlarczyk E., 2016). Kraje te stały się więc gospodarkami, z których import dóbr i usług był nieopłacalny nie tylko w relacji do towarów produkowanych w Niemczech, ale także tych produkowanych w krajach Europy Środkowo-Wschodniej czy w Chinach, które charakteryzowały się niskimi kosztami pracy.

O ile poprawa konkurencyjności w krajach z własną walutą odbywa się poprzez deprecjację kursu walutowego, o tyle w krajach będących w strefie euro proces odzyskania konkurencyjności jest możliwy jedynie na skutek tak zwanej wewnętrznej dewaluacji, polegającej na prowadzeniu restrykcyjnej polityki fiskalnej (obniżaniu wydatków publicznych i podwyższaniu podatków), która zmniejsza płace, świadczenia i ceny w relacji do partnerów handlowych (konkurencyjność można poprawić także przez wzrost produktywności, lecz ten zależny jest od poziomu inwestycji, które z kolei zależą od konkurencyjności; wracamy więc do punktu wyjścia). Sęk w tym, że proces ten nieuchronnie prowadzi do stagnacji gospodarczej, która objawia się spadkiem popytu, produkcji, zatrudnienia i finalnie – wzrostem stopy bezrobocia. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w krajach Europy Południowej. PKB Włoch i Hiszpanii stanowił w 2014 roku odpowiednio 91,1% i 93,7% PKB z 2007 roku, podczas gdy w Polsce i Rumunii (w krajach z własną walutą) było to kolejno 123,4% i 109,5% (Kawalec S., Pytlarczyk E., 2016). Pozbawienie się kursu walutowego jako automatycznego stabilizatora koniunktury przez proces deprecjacji waluty, poprawy konkurencyjności i zwiększenia eksportu stanowi czynnik ryzyka dla Polski w kontekście przyjęcia euro. Należy pamiętać, że deprecjacyjny szok walutowy podczas kryzysu finansowego w 2009 roku uchronił nas przed recesją.

Przyjęcie euro wiąże się z utratą suwerenności monetarnej, co niesie za sobą dwie podstawowe konsekwencje. Po pierwsze, w czasie spowolnienia wzrostu zestaw narzędzi stymulacyjnych po stronie polityki gospodarczej ograniczony będzie jedynie do instrumentów fiskalnych. Po drugie, istnieje ryzyko, że polityka monetarna Europejskiego Banku Centralnego (EBC) będzie niedostosowana do warunków makroekonomicznych panujących w gospodarce Polski. W tym przypadku należy odwołać się do sytuacji, która ma miejsce w krajach bałtyckich (Estonii, Litwie i Łotwie). Można przypuszczać, że decyzje EBC dotyczące prowadzenia polityki monetarnej dostosowywane są do czołowych gospodarek, takich jak Niemcy, Francja i Włochy. To racjonalne podejście z punktu widzenia stabilności makroekonomicznej w całej strefie euro może pogorszyć sytuację mniejszych krajów. Około 20-procentowe odczyty inflacji HICP w krajach bałtyckich w maju 2022 roku nie zmobilizowały EBC do podwyższenia stóp procentowych, ponieważ w Niemczech i Francji dominował pogląd, że wyższa inflacja jest zjawiskiem przejściowym. W pierwszej połowie 2022 roku zdecydowano się jedynie na zakończenie procesu luzowania ilościowego (ang. quantitative easing). Ostatecznie stopy procentowe wzrosły w lipcu o 50 punktów bazowych, jednak z perspektywy krajów bałtyckich taka decyzja powinna była zapaść już w 2021 roku.

W dyskusjach ekonomicznych koronnym argumentem za przyjęciem euro są następujące korzyści ekonomiczne i polityczne: wyższe tempo wzrostu gospodarczego, rozwój wymiany handlowej poprzez likwidację ryzyka i kosztów wynikających z wahań kursu walutowego i wymiany walut, stabilizacja makroekonomiczna, większe bezpieczeństwo i umocnienie pozycji na arenie politycznej. Można przypuszczać, że redukcja ryzyka kursowego i niższe stopy procentowe zwiększą atrakcyjność inwestycyjną, a samo członkostwo w strefie euro poprawi naszą wiarygodność w oczach inwestorów zagranicznych. Jednocześnie mniej rozwinięte gospodarki UE, takie jak Polska, zyskają dostęp do oszczędności europejskich, które są w stanie zapewnić więcej inwestycji niż oszczędności krajowe. W efekcie dojdzie do intensyfikacji przepływu kapitału, dóbr i usług oraz zwiększenia inwestycji. To zaś przełoży się na wyższy wzrost gospodarczy. Jest to jednak myślenie życzeniowe, które należy traktować w kategoriach szansy a nie bezdyskusyjnej korzyści. W raporcie Narodowego Banku Polskiego z 2014 roku czytamy:

Wejście do strefy euro stanowi „aż” i „tylko” szansę realizacji scenariusza przyspieszonego wzrostu gospodarczego oraz wzrostu zamożności społeczeństw.

Wykorzystanie tej szansy zależy od fundamentów makroekonomicznych. Ich słabość może doprowadzić do zwiększenia niestabilności i pogorszenia tempa wzrostu gospodarczego na wzór krajów Europy Południowej. Natomiast ich wzmocnienie poprzez konsekwentny proces reform zwiększa prawdopodobieństwo wykorzystania tej epokowej szansy na zwiększenie tempa wzrostu gospodarczego i tym samym dogonienie krajów Europy Zachodniej pod względem zamożności.

Reformy, reformy i jeszcze raz reformy

Wejście do strefy euro będzie zasadne i politycznie wykonalne po spełnieniu ściśle określonych warunków wewnętrznych i zewnętrznych. Po pierwsze odpowiedzialna polityka gospodarcza Polski musi sprawić, że spełnimy kryteria konwergencji i w długim terminie nie będzie czaić się żadne ryzyko potencjalnego pogorszenia dyscypliny fiskalnej. Po drugie, niezbędne jest podjęcie kluczowych reform wzmacniających fundamenty makroekonomiczne i przybliżających nas strukturalnie do głównych gospodarek strefy euro. Naturalna stopa procentowa – definiowana jako stopa, która gwarantuje stabilną inflację i tempo wzrostu gospodarczego na poziomie potencjału – jest w Polsce wyższa, aniżeli w strefie euro (NBP, 2014). Oznacza to, że stopy procentowe EBC mogą okazać się zbyt niskie do potrzeb gospodarki Polski, co zwiększa ryzyko zbyt dużej ekspansji kredytowej i wystąpienia efektu bańki na rynku nieruchomości. Jednocześnie prawdopodobieństwo powstania bańki na rynku nieruchomości jest większe w krajach o mniejszym znaczeniu rynku wynajmu mieszkań (NBP, 2014). W Polsce najem mieszkań jest zdecydowanie mniej rozwinięty niż w Europie Zachodniej. Z powyższych rozważań płynie wniosek, że przyjęcie euro powinno być poprzedzone zbliżeniem się poziomu naturalnych stóp procentowych w Polsce i w strefie euro oraz regulacjami, które doprowadzą do wzrostu znaczenia rynku wynajmu na polskim rynku mieszkaniowym.

Polski złoty stanowi bardzo ważny czynnik utrzymywania konkurencyjności gospodarki na rynkach światowych poprzez dostosowania nominalnego kursu walutowego. Przyjęcie euro oznacza pozbawienie się tego instrumentu, a poprawa konkurencyjności przez dostosowanie relatywnych cen i kosztów w stosunku do partnerów handlowych będzie możliwa jedynie przez wewnętrzną dewaluację, która może spowodować znaczący wzrost stopy bezrobocia. Zatem ważne jest, aby przed wejściem do strefy euro mieć pewność, że konkurencyjność gospodarki determinują silne fundamenty w wymiarze ekonomicznym, społecznym i polityczno-prawnym, takie jak wysoka produktywność czynników produkcji, sprzyjające otoczenie instytucjonalne i rozwinięty kapitał ludzki oraz społeczny, a nie kurs walutowy.

Wreszcie zróżnicowanie struktur i instytucji stanowi wysokie ryzyko wystąpienia szoków asymetrycznych, które prowadzą do rozbieżności cykli koniunkturalnych w strefie euro i mogą obniżyć tempo wzrostu gospodarczego w Polsce. Istnieje wiele czynników wewnętrznych (w Polsce), jak i zewnętrznych (w strefie euro) prowadzących do zróżnicowanej transmisji szoków popytowych i podażowych. Strefa euro nie spełnia kryteriów optymalnego obszaru walutowego, dlatego też kraje odmiennie reagują na wstrząsy podażowe czy zaostrzenie polityki pieniężnej. Skutkiem tego jest pogłębiająca się fragmentacja, szczególnie zauważalna w kontekście gospodarek Europy Południowej. Kraje strefy euro, a także Polska, charakteryzują się dużymi różnicami w zakresie funkcjonowania rynku pracy (np. stopniem uzwiązkowienia, poziomem płacy minimalnej) i systemu finansowego (np. udziałem kredytów o zmiennej stopie procentowej, który w Polsce jest zdecydowanie wyższy niż w krajach strefy euro), co prowadzi do różnic we wpływie polityki pieniężnej EBC na gospodarkę. Istnieje więc ryzyko, że w przypadku braku podobieństwa struktur i instytucji wewnątrz strefy euro, jak i w Polsce, wejście do strefy euro wiązać się może z dużymi wahaniami cyklu koniunkturalnego i spowolnieniem długoterminowego wzrostu gospodarczego.

Podsumowanie

Odpowiedź na pytanie zadane we wstępie „Czy i kiedy Polska powinna przyjąć euro?” brzmi: tak, Polska powinna przyjąć euro, jednak musi być to poprzedzone szeregiem reform strukturalnych i instytucjonalnych, a na horyzoncie nie mogą czaić się żadne czynniki ryzyka, które mogłyby pogrążyć nasz kraj w głębokiej stagnacji. Wydaje się więc, że przyjęcie euro w tej dekadzie jest mało prawdopodobne, gdyż brakuje woli politycznej do przeprowadzenia reform, co będzie implikować brak wysokiego stopnia integracji fiskalnej, gospodarczej i finansowej między Polską i strefą euro. Zważywszy na doświadczenia krajów Europy Południowej, będących w permanentnym kryzysie i krajów bałtyckich, zmagających się z najwyższą inflacją w regionie, strefa euro wciąż nie daje gwarancji wyższego wzrostu i stabilności makroekonomicznej, co wynika między innymi z niespełnienia kryteriów optymalnego obszaru walutowego. Należy również dodać, że aż 65% Polaków sprzeciwia się przyjęciu euro, co jest de facto pokłosiem „obrzydzania” euro przez część polskich elit politycznych (money.pl, dostęp: 11.03.2023 r.). Zatem wola polityczna i społeczna, a następnie długotrwały i konsekwentny proces reform zbliżających nas strukturalnie i instytucjonalnie do Eurolandu to zjawiska, które muszą zaistnieć, abyśmy stali się częścią europejskiej unii walutowej. Ponadto trzeba monitorować proces reform w krajach strefy euro, gdyż również od tego powinna zależeć decyzja o przyjęciu wspólnej waluty.

Esej autorstwa Gabriel Chrostowskiego pt. „Polska w strefie euro, czyli reformy, reformy i jeszcze raz reformy” jest jednym z esejów członków akademii EKF 2023, które ukazały się w publikacji pt. „Co zmienilibyśmy w Polsce i Europie„.

Polska w strefie euro. Perspektywy przystąpienia w obliczu wojny [RAPORT OG]