Chcecie cięć w budżecie? To zaakceptujcie spadek inwestycji

Niemieccy ekonomiści zbadali wpływ reguł fiskalnych na wydatki rządowe i inwestycje publiczne. Ich ustalenia empiryczne dowodzą, że wzrost wskaźnika rygorystyczności reguł fiskalnych o jedno odchylenie standardowe powoduje zmniejszenie wydatków rządowych o 1,28%, podczas gdy inwestycje publiczne spadają o 4,41%. Dowodzi to przypuszczeniom, że sztywne reguły fiskalne bardziej szkodzą inwestycjom, niż wydatkom bieżącym.

Dane Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) pokazują, że na koniec 2021 roku 105 krajów w swoich aktach prawnych miało uregulowaną co najmniej jedną regułę fiskalną. Około 70% z tych gospodarek opiera swoje reguły fiskalne na kotwicach zadłużeniowych (tzw. reguły dłużne, w skrócie DR) oraz limitach dotyczących agregatów budżetowych (BBR). Niektóre państwa posiadają również reguły wydatkowe (ER), a znikoma część reguły dochodowe (RR). Jak pokazuje, poniższa mapa największą liczbą reguł fiskalnych objęte są kraje Unii Europejskiej (UE). Wynika to z tego, że występują w nich zarówno reguły krajowe, jak i ponadnarodowe.

Liczba i rodzaj reguł fiskalnych w 2021

Zobacz też: Sztuczna inteligencja ma pozytywny wpływ na handel detaliczny

Podstawowym argumentem wprowadzania kotwic fiskalnych jest obawa przed nadmiernie ekspansywną polityka fiskalną w krótkim okresie generującą niestabilność makroekonomiczną w długim okresie. Arbitralne reguły fiskalne mające na celu „związać ręce politykom” zyskały na znaczeniu w ciągu ostatnich dekad. W latach 90. XX wieku w zaledwie 20 krajach na świecie obowiązywały numeryczne reguły fiskalne, podczas gdy w 2021 roku objętych nimi było już 105 państw. Reguły fiskalne są obecnie powszechne zarówno w krajach rozwiniętych (advanced economies), jak i mniej rozwiniętych (EMDEs). 

Zobacz też: PKB Polski spadł najmocniej od 2020 rok. Ekonomiści: najgorsze minęło

Istniejąca literatura naukowa dotycząca skuteczności numerycznych reguł fiskalnych wciąż nie jest jednoznaczna. Reguła wydatkowa silniej wpływa na dyscyplinę budżetową, niż reguła dochodowa. Jednak jej skuteczność w dużej mierze zależy od stopnia umocowania w prawie i skali objęcia wydatków publicznych. Im silniejsze umocowanie i im większa część wydatków objęta regułą, tym większe prawdopodobieństwo jej skuteczności. Jednocześnie badania wskazują, że numeryczne reguły fiskalne charakteryzują się dużą procyklicznością, zwłaszcza w kontekście reguły dłużnej. Arbitralne reguły mogą ograniczać przestrzeń fiskalną do implementowania dyskrecjonalnych środków w okresie recesji, co prowadzi do głębszego załamania gospodarki, a tym samym pogorszenia relacji długu publicznego do PKB.

Reguły fiskalne wymagają od rządów przeprowadzenia konsolidacji budżetowej, gdy któryś z agregatów budżetowych zbliża się lub przekracza narzuconą kotwicę. Można przypuszczać, że rządy są bardziej skłonne ciąć wydatki inwestycyjne, niż bieżące. Po pierwsze, inwestycje oddziałują na gospodarkę w dłuższym okresie , a cele polityczne realizowane są w okresie krótkim. Po drugie, duża część wydatków bieżących jest de facto zakotwiczona w budżecie: rząd nie może stwierdzić, że nie wypłaci pensji urzędnikom lub świadczeń emerytom i rencistom.

Z tych dwóch powodów (cele polityczne i zakorzenione wydatki) rządy preferują ograniczać inwestycje publiczne, gdy prowadzą restrykcyjną politykę fiskalną – inwestycje, które zwłaszcza w takim burzliwym momencie jak obecnie, są niezbędne aby sfinansować energię odnawialną, rozwój infrastruktury cyfrowej, edukację, ochronę zdrowia, wojsko i wiele, wiele innych potrzeb społeczno-ekonomicznych. Co więcej, wydaje się, że spadek inwestycji szczególnie dotkliwy jest na niższych szczeblach rządu, tzn. w jednostkach samorządu terytorialnego. Rygorystyczne reguły fiskalne mogą więc ograniczać zakres funkcjonalności polityki fiskalnej – w zakresie przedmiotowym (cięcia w poszczególnych kategoriach wydatków), jak i przestrzennym (cięcia w JST).

Niemieccy ekonomiści Leonard Mühlenweg i Lena Gerling zbadali wpływ reguł fiskalnych na wydatki rządowe i inwestycje publiczne. Analizę empiryczną oparli na panelu 179 regionów NUTS2 (województwa) w 14 państwach członkowskich UE w latach 1995-2018. Wyniki pokazują, że zwiększenie rygorystyczności reguł fiskalnych o jedno odchylenie standardowe prowadzi do zmniejszenia całkowitych wydatków rządowych o 1,28% i obniżenia inwestycji publicznych o 4.41%. Co ciekawe, autorzy badania stwierdzają, że nieproporcjonalne ograniczenie inwestycji w stosunku do wydatków publicznych wynika głównie z reguły równowagi budżetowej i reguły wydatkowej. W mniejszym stopniu zaś z reguły zadłużeniowej.

Zobacz też: Inflacja w sierpniu spadła do 10,1%. Obniżki stóp we wrześniu może nie być

Poniższy wykres przedstawia trend wskaźnika rygorystyczności reguł fiskalnych na wszystkich poziomach władzy – lokalnym, regionalnym i niższego szczebla. Rygorystyczność w krajach UE znacznie zwiększyła się w następstwie światowego kryzysu finansowego, co opierając się wyżej ukazanych wynikach badania, stoi za spadkiem inwestycji publicznych w gospodarkach strefy euro jak Niemcy, Hiszpania, Włochy czy Grecja.

Wyniki empiryczne badania sugerują, że numeryczne reguły fiskalne niekoniecznie ograniczają wydatki bieżące (do czego zostały powołane), których nadmierna ekspansja mogłaby negatywnie wpłynąć na stabilność makroekonomiczną. Zamiast tego ograniczają inwestycje publiczne, które w dłuższym okresie zwiększają potencjał rozwojowy w kraju.

Jakie implikacje polityczne płyną z opisywanego w tym tekście badania? Mianowicie, warto byłoby przy projektowaniu nowych reguł fiskalnych uwzględnić inwestycje publiczne poprzez wdrożenie tzw. złotej reguły (ang. golden rule) polegającej na wyłączeniu wszystkich inwestycji publicznych netto ze wskaźników reguł fiskalnych, czyli pomiaru deficytu i długu sektora general government oraz reguły wydatkowej. Niestety zaproponowana reforma reguł fiskalnych przez Komisję Europejską nie zawiera złotej reguły.

Polski przemysł tkwi w recesji. Jest gorzej, niż w strefie euro