Uncategorized

Złota reguła nie zostanie przyjęta w nowych ramach fiskalnych UE

Komisja Europejska przyjęła dokument określający kierunek reformy unijnych ram fiskalnych (szerzej o tym w naszym tekście: „UE znosi własne reguły i planuje zwiększyć możliwości zadłużania się państw„). Europejscy decydenci polityczni zdecydowali się zreformować reguły fiskalne zgodnie z propozycją Międzynarodowego Funduszu Walutowego. To zaś oznacza, że nie zostanie wprowadzona złota reguła. 

Na czym polega złota reguła? 

Złota reguła (ang. golden rule) polega na wyłączeniu wszystkich inwestycji publicznych netto ze wskaźników reguł fiskalnych, czyli pomiaru deficytu i długu sektora general government oraz reguły wydatkowej. Wyróżniamy także zieloną złotą regułę (ang. green golden rule), która oznacza wyłączenie tylko inwestycji w zieloną gospodarkę z ram fiskalnych. W najnowszej literaturze dotyczącej finansów publicznych pisze się także o złotej regule w odniesieniu do wydatków na transformację cyfrową i energetyczną.

Głównym prekursorem pomysłu zainicjowania złotej reguły do ram fiskalnych na szczeblu unijnym jest węgierski ekonomista pracujący dla think thanku Bruegel Zsolt Darvas. W 2020 r. Darvas wraz z Julią Anderson w dokumencie pt. „New life for an old framework: redesinging the European Union’s expenditure and golden fiscal rules” zaproponowali między innymi asymetryczną złotą regułę, która polegałaby na wykluczeniu inwestycji publicznych netto z sumy wydatków państwa w złych czasach – w okresie recesji lub istotnego spowolnienia koniunktury gospodarczej.

Zobacz także: Reguły fiskalne Unii do kosza? Czas na erę wysokiego długu

Skąd pomysł na złotą regułę?

Ogólnie rzecz biorąc, propozycje ekonomistów Darvas i Anderson (2020) umotywowane były dwoma czynnikami: 1) ułomna obecna quasi złota reguła (tzw. klauzula inwestycyjna) oraz 2) niska stopa inwestycji publicznych w gospodarkach UE po kryzysie finansowym. Ponadto konsekwencje kryzysu pandemicznego i wojny w Ukrainie, a więc potrzeba zwiększonej roli państwa w gospodarce w kluczowych sektorach, takich jak rynek energetyczny wzmocniły argumenty za złotą regułą lub zieloną złotą regułą. Zacznijmy od pierwszego czynnika uzasadniającego wprowadzenie złotej reguły.

Obecnie w ramach fiskalnych UE funkcjonuje klauzula inwestycyjna pozwalająca na tymczasowe odstępstwa od średnioterminowego celu budżetowego (MTO, medium term objective). Cel MTO określa docelowy poziom salda strukturalnego, do którego państwa UE mają dążyć poprzez roczne tempo redukcji deficytu strukturalnego na poziomie 0,5% PKB jako punkt odniesienia. Saldo strukturalne to nic innego jak saldo budżetowe skorygowane o jednorazowe i tymczasowe środki budżetowe na skutek zmian cyklicznych w gospodarce (np. tarcza finansowa podczas kryzysu pandemicznego). Maksymalny poziom odstępstwa od MTO to 0,5% PKB na okres maksymalne trzech lat. Wówczas gdy Komisja Europejska zaakceptuje takie rozwiązanie, dany kraj członkowski może przez 3 lata generować nadmierny deficyt na saldzie strukturalnym poprzez forsowanie inwestycji publicznych. Aby jednak KE zgodziła się na klauzulę inwestycyjną, trzeba spełnić surowe warunki, m.in. prognozowany wzrost PKB w następnych latach jest ujemny lub poniżej potencjału (ujemna luka PKB), w roku wnioskowania kraj spełnia kryterium celu MTO, regułę deficytu 3% PKB i długu 60% PKB. Jak dotychczas tylko Włochy i Finlandia skorzystały z klauzuli inwestycyjnej. Ponadto przestrzeń fiskalna (dodatkowe 0,5% PKB) jest znikoma dla nowych inwestycji, co podaje w wątpliwość sens istnienia klauzuli.

Zobacz także: Czechy też przyznają pierwszeństwo pociągom towarowym

Drugi argument przemawiający za złotą regułą to negatywne skutki konsolidacji fiskalnej, takie jak cięcia w inwestycjach publicznych. Gdy politycy zmuszani są prowadzić restrykcyjną politykę fiskalną, dochodzi do cięć w poziomie inwestycji, ponieważ rządzący co do zasady są bardziej skłonni redukować nakłady brutto na środki trwałe (budowa dróg, mostów, nowe projekty energetyczne etc.), aniżeli redukować wydatki bieżące, dzięki którym – nie oszukujmy się – zdobywają elektorat. Pamiętajmy, że z punktu widzenia polityków korzyści z inwestycji są długoterminowe, natomiast z dodatkowych emerytur (wydatek bieżący) korzyści mają charakter krótkoterminowy.

Po kryzysie w strefie euro na przełomie I i II dekady obecnego wieku inwestycje publiczne stały się ofiarą konsolidacyjnej polityki fiskalnej w UE, szczególnie w państwach Europy Południowej. Powstał bowiem swego rodzaju deal między międzynarodowymi instytucjami gospodarczymi (MFW, UE, BŚ) polegający na umowie: My (tzn. instytucje wspierające) wyciągniemy was z kryzysu zadłużenia, a wy poddacie się restrykcyjnej polityce fiskalnej (Europa Południowa). Wskutek tego nawet 7 lat po kryzysie inwestycje publiczne netto (inwestycje pomniejszone o amortyzację, czyli koszt zużywania się środka trwałego) pozostały ujemne w Hiszpanii, Portugalii, Grecji, we Włoszech i na Cyprze. Co więcej, inwestycje publiczne netto jako procent PKB w całej UE stanowiły zaledwie ułamek inwestycji w USA i Wielkiej Brytanii.

Wykres 1. Inwestycje publiczne netto i dług publiczny jako % PKB w 2019 r. 

Darvas i Anderson (2020)

Zobacz także: Obecne reguły fiskalne UE wymagają zmian [OPINIA]

Dodatkowo pandemia Covid-19 ujawniła strukturalne problemy ochrony zdrowia w Polsce i innych krajach UE. Stąd wzrosła potrzeba zwiększenia wydatków i inwestycji sektora publicznego w zakresie zdrowia. Z kolei energetyczne i gospodarcze skutki wojny w Ukrainie ukazały konieczność jak najszybszej dywersyfikacji źródeł energii poprzez uniezależnienie się od rosyjskich surowców energetycznych. W sumie uniezależnienie się od rosyjskiej energii i zrealizowanie celów polityki klimatycznej UE wymagają poniesienia dodatkowych wydatków na inwestycje ekologiczne na poziomie 2% PKB.

Złota reguła nie zyskała uznania wśród decydentów KE

Komisja Europejska w komunikacie oznajmiła kierunek reform ram fiskalnych, w których nie zawarto złotej reguły, ani zielonej złotej reguły. Zaproponowano reformę reguł fiskalnych zgodne z propozycją MFW, która opiera się na średniookresowych ramach fiskalnych.

Każdy kraj z długiem powyżej 90% PKB lub poniżej tego poziomu, ale z niepokojącą sytuacją fiskalną dostanie cztery lata na obniżenie długu i możliwość przedłużenia tego okresu o dodatkowe trzy lata. Nie oznacza to jednak, że wszystkie kraje z długiem powyżej kryterium z Maastricht będą zmuszone do obniżenia wskaźnika do 60% PKB. Chodzi o istotne zmniejszenie zadłużenia, biorąc pod uwagę indywidualne uwarunkowania gospodarek.

Komisja Europejska przedstawi dla każdego kraju członkowskiego referencyjną ścieżkę korekty budżetowej w okresie czteroletnim, opierając się na analizie zdolności obsługi zadłużenia. Ścieżka ta oparta będzie o oczekiwany wskaźnik operacyjny w każdym roku. Wskaźnikiem tym będzie poziom wydatków pierwotnych netto. Odejście od ścieżki grozić będzie karami finansowymi, lecz mniej surowymi, niż teraz.

Chcemy wspierać wzrost i poprawiać zdolność obsługi zadłużenia. Po drugie, chcemy wzmocnić krajową odpowiedzialność za decyzje gospodarcze – podkreślał Paolo Gentiloni, komisarz UE ds. gospodarczych

To tylko część z reform ram fiskalnych UE. Więcej o tym pisaliśmy tutaj.

Złota reguła nie zyskała uznania wśród europejskich decydentów politycznych. Głównie dlatego, że w debacie reguła ta postrzegana jest jako nadmiernie ekspansjonistyczna, na co rynki finansowe mogłyby nie zareagować przychylnie. KE podjęła więc decyzję pragmatyczną. Za cel sam w sobie uznano ustabilizowanie sytuacji fiskalnej i makroekonomicznej po pandemicznym rozluźnieniu, z tym że w bardziej sprzyjających warunkach. Inwestycje wciąż wydają się odgrywać drugorzędną rolę w oczach Komisji Europejskiej.

Co przyniesie przyszłość, czyli o prognozach gospodarczych dla Polski

Polecane artykuły

Back to top button