Obecne reguły fiskalne UE wymagają zmian [OPINIA]
Aż 14 członków UE nie spełnia kryterium długu sektora finansów publicznych, a w 7 z nich dług w relacji do PKB przekracza 100%. Ponadto 15 państw nie spełnia kryterium deficytu. UE liczy 27 państw, co oznacza, że de facto ponad połowa krajów powinna podlegać procedurze nadmiernego deficytu (ang: excessive deficit procedure, EDP). Na razie żaden z krajów EDP objęty nie jest, gdyż reguły fiskalne zostały tymczasowo zawieszone. Co jednak po ponownej ich reaktywacji? Obecne reguły fiskalne UE nie mają sensu i wymagają gruntownej modyfikacji.
Reguły fiskalne UE
Unijne reguły fiskalne oparte są o dwie priorytetowe zasady: dług publiczny państw członkowskich nie powinien przekraczać 60% PKB, natomiast deficyt sektora general government powinien być utrzymywany na poziomie nie większym niż 3% PKB. Reguły obowiązują na mocy dokumentu założycielskiego Unii Europejskiej, tzw. Traktatu z Maastricht. To w Maastricht decydenci europejscy wyznaczyli sobie sztywne zasady fiskalne, które miały zapewnić stabilność fiskalną, makroekonomiczną i ostatecznie gospodarczą państw wspólnoty europejskiej.
Zaledwie 5 lat później, w 1997 roku utworzony został Pakt Stabilności i Wzrostu (ang: Stability and Growth Pact), który zawierał szczegółowe zalecenia dotyczące przestrzegania reguł fiskalnych oraz mechanizmu ich egzekwowania przez Komisję Europejską. Uzgodniono, iż reguły pozwolą zapobiegać kryzysom zadłużeniowym i zwiększą niezależność Europejskiego Banku Centralnego. Trzeba jednak pamiętać, że Pakt Stabilności i Wzrostu zawierał klauzulę nadzwyczajną (ang. escape clause), która w obliczu dużej recesji pozwalała państwom członkowskim zwiększyć poziom zadłużenia powyżej dopuszczalnego progu 60% PKB. Oczywiście po kryzysie gospodarczym, kraje zobligowane są do zmniejszenia długu w granice dopuszczalnego poziomu.
Grecka tragedia
Już grecka, a w zasadzie południowoeuropejska tragedia mająca miejsce w okresie kryzysu zadłużeniowego w strefie euro pokazała, że obowiązujące reguły fiskalne wymagają „przebudowy”.
Państwa Europy Południowej (Portugalia, Włochy, Hiszpania, Grecja, w skrócie: PIGS) w czasie silnego spowolnienia gospodarczego wynikającego z kryzysu finansowego w latach 2009-10 poddane zostały polityce austerity, która polegała na zaciskaniu pasa fiskalnego w celu redukcji zadłużenia publicznego i deficytu w relacji do PKB bliżej poziomu zgodnego z regułami fiskalnymi. Konsekwencją polityki oszczędnościowej była podwójna recesja w krajach PIGS, w efekcie czego skutki były zupełnie odwrotne od zamierzonych.
Polityka austerity osłabiła możliwości impulsu fiskalnego, wskutek czego dekoniunktura gospodarcza uległa przedłużeniu. Niski wzrost gospodarczy w połączeniu z wysokim poziomem rentowności obligacji rządowych doprowadził do tzw. snowball efect: wzrostu długu publicznego w stosunku do PKB. Dług w relacji do PKB w każdym z czterech krajów wzrósł do jeszcze wyższego poziomu. W Grecji w okresie 2010-15 zadłużenie w stosunku do PKB wzrosło ze 147,5% do 176,7%, w Hiszpanii z 60,5% do 103,3%, w Portugalii ze 100,2% do 131,2% i we Włoszech ze 119,2% do 135,3%.
Polityka antycykliczna
Sztywne reguły fiskalne poniosły klęskę. Nic w tym dziwnego. Podstawowym warunkiem zmniejszania długu publicznego (w relacji do PKB) jest wysoki wzrost gospodarczy. Jesteśmy dziś mądrzejsi o doświadczenia z kryzysu pandemicznego, który pokazał, iż ekspansja fiskalna jest niezbędna w zwalczaniu recesji i szybkim powrocie do fazy wzrostu. Dopiero wtedy przy wygładzeniu wzrostu PKB możliwy jest spadek długu publicznego. Zasada ta leży u podstaw prowadzenia polityki antycyklicznej. Bodźcowanie fiskalne w okresie kryzysu poprzez zwiększanie wydatków rządowych, co prowadzi do wzrostu długu i deficytu, a następnie obniżanie poziomu zadłużenia za pomocą wzrostu PKB osiąganego w fazie ożywienia. Sztywne reguły fiskalne osłabiają możliwości prowadzenia prawidłowej polityki antycyklicznej.
Nowe podejście do prowadzenia policy mix
W obliczu kryzysu pandemicznego rządy zmuszone zostały do gwałtownego zwiększenia nieplanowanych wydatków rządowych. Silny, aczkolwiek niezbędny impuls fiskalny wyegzekwował tymczasowe zawieszenia reguł fiskalnych. Wszystkie państwa unijne zwiększyły poziom długu publicznego, który urósł do potężnych wielkości. Średni poziom długu publicznego UE wzrósł z 77,5% PKB w 2019 r. do 90% PKB w 2020 r. Na koniec 2021 r. wyniósł 88,1%. Obecnie aż 14 członków UE nie spełnia kryterium długu publicznego, natomiast w 7 z nich dług w relacji do PKB przekracza 100%. Z kolei w 15 gospodarkach UE deficyt budżetowy przekracza dopuszczalny próg 3% PKB. We Włoszech dług w relacji do PKB wynosi aż 150,8%, we Francji zaś 112,9%.
Zobacz także: Unia Europejska nie powróci do limitu zadłużenia i deficytu? Wszystko na to wskazuje!
Policy mix ulega przeobrażeniu. Zmienia się podejście do prowadzenia polityki gospodarczej na rzecz polityki fiskalnej, kosztem polityki monetarnej. Szczególnie dla gospodarek wschodzących, mniej rozwiniętych (do których wciąż zaliczana jest Polska), polityka fiskalna będzie w najbliższych latach odgrywać kluczową rolę w procesie konwergencji. Potrzeby inwestycyjne w wielu gospodarkach unijnych są bardzo wysokie i osiągnięcie długotrwałego wzrostu dobrobytu wydaje się niemożliwe bez ich sfinansowania. Szczególnie sfera edukacji i ochrony zdrowia wymaga zwiększenia nakładów inwestycyjnych ze strony państwa. Zasady fiskalne zmniejszają zakres prowadzenia polityki fiskalnej, a tym samym wzrost inwestycji publicznych. Z badania Amerykańskiego Banku Rozwoju wynika, że w krajach o sztywnych regułach, konsolidacja fiskalna na poziomie 2% powoduje spadek inwestycji publicznych o 10%.
Powrót do sztywnych reguł fiskalnych wymagałby od rządów prowadzenia restrykcyjnej polityki fiskalnej, a od gospodarki wzrostu, co w obliczu nadchodzącego kryzysu energetycznego, spowolnienia, trwale wysokiej inflacji i stosunkowo wysokich stóp procentowych jest niemożliwe. Neoliberalne podejście do prowadzenia polityki gospodarczej w strefie euro przyczyniło się do niemal zerowych inwestycji publicznych netto w minionej dekadzie, kiedy przez większość czasu obowiązywały niskie stopy procentowe sprzyjające przeprowadzaniu szerokich inwestycji. Wydaje się jednak, że najpierw pandemia a teraz wojna powoduje odejście od neoliberalnych praktyk.
Zobacz także: Prawie 40% krajów zawiesiło reguły fiskalne! Podczas kryzysu finansowego było to 5%
Istnieje potrzeba zmian
W średnioterminowej perspektywie trudno wyobrazić sobie spadek długu publicznego do poziomu 60% PKB w krajach takich jak Włochy, Hiszpania, Portugalia, Francja, Grecja czy Cypr. Reguły fiskalne wymagają reformy — jednak nie chodzi o to, aby z nich zrezygnować. Trzeba je uelastycznić zgodnie z potrzebami gospodarki. Zważywszy na perspektywę spowolnienia gospodarczego czy politykę energetyczną polityka austerity byłaby strzałem w kolano dla unijnej gospodarki.
Polscy ekonomiści Piotr Arak, Łukasz Czernicki i Jakub Sawulski proponują ciekawe rozwiązania na rzecz zwiększenia elastyczności reguł fiskalnych. Ich zdaniem należy zaakceptować wyższy poziom zadłużenia w średnioterminowej perspektywie, ponieważ zbyt gwałtownie przeprowadzona konsolidacja finansów publicznych mogłaby wywołać przedłużenie dekoniunktury, co miało miejsce w czasie kryzysu finansowego. Przywołani ekonomiści zwracają uwagę na stworzenie przestrzeni dla inwestycji publicznych poprzez „przeprojektowanie zasad fiskalnych”, co byłoby skutecznym środkiem pobudzania gospodarki przy założeniu pojawienia się zjawiska mnożnika fiskalnego. Ponadto postulują oni m.in. odejście od zasady deficytu strukturalnego i opracowanie skutecznych reguł wydatkowych, które skupią się na kontrolowaniu nieefektywnych wydatków publicznych, a nie na poziomach długu i deficytu.
Instrument ochrony transmisji, czyli nowe narzędzie EBC. Uchroni strefę euro przed kryzysem?
