GospodarkaPolska

Narodowy Program Obiadów Szkolnych jako rozwój koncepcji państwa opiekuńczego [RAPORT OG]

W 1975 roku ekonomista Milton Friedman spopularyzował powiedzenie „Nie ma darmowych obiadów” używając go jako tytuł książki, w której uzasadniał podstawowe zasady koncepcji liberalizmu, zgodnie z którą państwo nie powinno ingerować w procesy gospodarcze poprzez subsydia. Na łamach niniejszego raportu udowodnimy, że darmowe obiady mogą istnieć i to w formie dosłownej. Zważywszy na to, jak kluczowe z punktu widzenia funkcjonowania społeczeństwa są sprawiedliwość społeczna i edukacyjna, Narodowy Program Obiadów Szkolnych (NPOS) powinien zostać wdrożony. Korzyści netto takiej ingerencji państwa są wszech miar dodatnie. Co więcej, takowy program mógłby przyczynić się do rozwoju modelu państwa opiekuńczego w polskiej gospodarce. 

Krótka historia o koncepcji modelu państwa opiekuńczego

W literaturze naukowej jest wiele definicji państwa opiekuńczego. Jedną z bardziej rozbudowanych przedstawia Natalia Khoma z Uniwersytetu Lwowskiego, która pisze, że

współczesne podejście do państwa opiekuńczego polega na ujęciu państwa jako państwa prawa, demokratycznego, z rozwiniętym społeczeństwem obywatelskim і gospodarką zorientowaną socjalnie, które tworzy warunki do realizacji podstawowych praw człowieka, samodzielnego zapewnienia przez osobę inicjatywną i społecznie odpowiedzialną dobrobytu materialnego na niezbędnym poziomie dla siebie i członków swojej rodziny, tworzy warunki do samorozwoju osoby, inwestuje w kapitał ludzki i społeczny, zapewnia każdemu minimum socjalne dla zapewnienia odpowiednich warunków egzystencji człowieka i przyczynia się do umocnienia zgody w społeczeństwie, utrwala zasady partnerstwa społecznego, zapewnia bezpieczeństwo ekologiczne.

Przyczyny rozwoju idei państwa opiekuńczego sięgają okresu strukturalnych przemian w powojennych demokracjach kapitalistycznych, kiedy destrukcyjny wpływ Wielkiego Kryzysu i II wojny światowej wymusił wzrost roli państwa w gospodarce. Proces rozkwitu polityki opiekuńczości w okresie powojennym motywowany był dwoma czynnikami: potrzebą redystrybucji bogactwa, która nakręcała popyt leżący u podstaw wzrostu gospodarczego w interwencjonistycznej teorii Keynesa oraz zbudowania nowej formy ładu społecznego w wyniszczonej Europie Zachodniej. Okazało się wówczas, że interwencjonizm i redystrybucja to zjawiska mogące pozytywnie przyczynić się do wzrostu produktywności, rozwoju gospodarczego i postępu technologicznego. Mimo to dla lesefereystycznej części ekonomistów, rosnąca rola państwa wzbudzała niepokój.

Model państwa dobrobytu w politykach gospodarczych dominował do końca lat 80. XX wieku. Wówczas po kryzysie gospodarczym objawiającym się w formie stagflacji, do głosu doszli neoliberaliści, którzy zyskali uznanie wśród polityków. Na skutek konsensusu waszyngtońskiego wykrystalizowała się koncepcja kładąca nacisk na redukcję takowego modelu państwa. Innymi słowy, politycy zaczęli koncentrować się na zmniejszaniu wydatków, szczególnie w obszarze ochrony socjalnej.

Można stwierdzić, że dziś stoimy w martwym punkcie. Wśród ekonomistów trwa dyskurs na temat obecnych przemian kierunku polityki gospodarczej, które w obliczu negatywnych szoków zewnętrznych mogą doprowadzić do bardziej aktywnych działań państwa. Wysoce prawdopodobne jest, że w obliczu polikryzysu w najbliższym okresie w wyżej rozwiniętych gospodarkach będziemy mieć do czynienia ze wzrostem wydatków na ochronę socjalną w postaci wyższych, niż zazwyczaj stargetowanych płatności transferowych do najuboższych. Zważywszy więc na obecne perturbacje gospodarcze, szczególnie dotykające najuboższych, wydaje się, że koncepcja państwa opiekuńczego będzie zyskiwać na znaczeniu.

W debacie akademickiej, ale i politycznej trwa zażarta dyskusja na temat roli państwa gospodarce i wyboru jednej z dwóch koncepcji prowadzenia polityki gospodarczej: 1) neoliberalnej, gdzie państwo redukuje poziom wydatków i ogranicza się do pasywnych działań w zakresie ochrony socjalnej, 2) państwa opiekuńczego, gdzie państwo prowadzi aktywną politykę redystrybucyjną i dba o bezpieczeństwo materialne obywateli. Ta dyskusja rozbrzmiewa także odnośnie do wprowadzenia Narodowego Programu Obiadów Szkolnych, dlatego też ważne jest, aby mieć świadomość stopnia pokrycia polityki w Polsce z ideą państwa opiekuńczego.

W 2015 r. ekonomista Jakub Sawulski w policy paper IBS „Czy Polska jest państwem opiekuńczym” poddał analizie zagadnienie Polski jako państwa opiekuńczego. Zakres czasowy jego badań dotyczył 2015 r., gdy władzę objęła partia Prawo i Sprawiedliwość. Główny wniosek z tejże analizy był taki, że Polska należy do grona państw opiekuńczych, a głównym wyzwaniem dla polityki społecznej jest poprawa jakości usług zdrowotnych.

Zakres niniejszego raportu obejmować będzie szczególnie sferę edukacyjną, która mogłaby zostać bardziej doinwestowana przez struktury państwowe między innymi poprzez Narodowy Porgram Darmowych Obiadów Szkolnych dla dzieci. Postawię więc pytanie, które jest punktem wyjścia do rozważań: Czy Polska na tle UE wciąż należy do państwa opiekuńczego (szczególnie w obszarze edukacji i dzieci)? Jeżeli tak, to co można zmienić w polskiej koncepcji modelu państwa dobrobytu?

Szukając odpowiedzi na to pytania, należy przeanalizować cztery podstawowe miary: 1) rolę państwa w gospodarce, 2) poziom wydatków socjalnych, 3) poziom wydatków na rodzinę i dzieci oraz 4) poziom wydatków na edukację. Wszystkie te wskaźniki ujmowane będą jako procent PKB na tle innych państw UE. Rokiem, dla którego analizowane będą wskaźniki, jest 2019 r. z dwóch przyczyn: 1) brakuje całościowych danych dla 2021 r., 2) dane z 2020 r. mogą być zniekształcone i nie oddawać koncepcji polityki państwowej prowadzonej w danym kraju na skutek kryzysu pandemicznego.

Rola państwa w Polsce na tle UE

Pierwszym empirycznym wskaźnikiem służącym ocenie państwa opiekuńczego jest poziom wydatków sektora publicznego w stosunku do PKB, co przedstawia poniższy wykres. Na czele jest Francja i Belgia wraz z krajami nordyckimi (z wyjątkiem Norwegii, która nie należy do UE). W każdym z tych państw wydatki sektora general government wahają się od 49,1% PKB w przypadku Szwecji do 55,4% PKB we Francji. Na znacznie niższym poziomie utrzymuje się klaster państw bałtyckich, gdzie wydatki te nie przekraczają 40% PKB.

Oznaczenia: kolor czerwony – Polska, kolor szary – region EŚW, kolor niebieski – średnia UE, kolor czarny – reszta państw UE

W krajach naszego regionu wyróżniają się Chorwacja i Węgry z wydatkami państwa przekraczającymi 45% PKB. W Polsce sektor publiczny jest relatywnie mało rozwinięty na tle UE. Wydatki państwa stanowią 41,8% PKB, będąc zdecydowanie poniżej średniej UE (46,5%) i strefy euro (46,9%). Co jednak istotne, rola państwa w gospodarce jest bardziej aktywna w Polsce, aniżeli w krajach regionu o podobnym poziomie rozwoju i bezpośrednio z nami graniczącymi (Czechy, Słowacja, Litwa). Udział wydatków państwa w naszym kraju jest również powyżej średniej dla regionu EŚW bez Polski (40,1% PKB). Wysokość wydatków sektora publicznego dla poszczególnych państw UE jest potwierdzeniem istnienia prawa Wagnera, które zakłada, że potrzeby zbiorowe społeczeństwa rosną szybciej, niż indywidualne, wobec czego wraz ze wzrostem poziomu rozwoju gospodarczego rola państwa rośnie.

Najbardziej miarodajnym i skondensowanym wskaźnikiem służącym ocenie, czy dany kraj realizuje koncepcje państwa opiekuńczego, jest udział wydatków socjalnych w relacji do PKB. Wydatki socjalne to suma wydatków na zdrowie, edukacje i zabezpieczenie społeczne. W Polsce udział tych wydatków w PKB wynosi 26,6% i jest poniżej średniej unijnej (31,0%), ale powyżej średniej dla naszego regionu (23,5% PKB). Wypadamy więc korzystnie na tle państw z regionu EŚW.

Stopień rozwoju modelu państwa opiekuńczego determinowany jest głównie poziomem zamożności danego kraju. Wyżej rozwinięte państwa UE-15 charakteryzują się wyższym udziałem wydatków socjalnych w relacji do PKB, aniżeli gorzej rozwinięte gospodarki bloku wschodniego. Wyjątkiem dla obu tych grup są Irlandia, gdzie wskaźnik ten jest skrzywiony ze względu na wybujałe tempo wzrostu PKB, o czym pisaliśmy na łamach naszego portalu [PKB Irlandii jest sztucznie nadmuchane, przez co nie oddaje poziomu jej bogactwa] oraz Słowenia, która realizuje politykę silnie interwencjonistyczno-socjalną w stosunku do regionu EŚW.

Oznaczenia: kolor czerwony – Polska, kolor szary – region EŚW, kolor niebieski – średnia UE, kolor czarny – reszta państw UE

Wydatki socjalne w relacji do PKB w Polsce na przestrzeni ubiegłej dekady były stabilne i nie skurczyły się mimo imponującego tempa wzrostu gospodarczego. Co więcej, w złotym okresie dla polskiego wzrostu, czyli w latach 2015-2019 wydatki na politykę socjalną wzrosły z 25,7% PKB do 26,6% PKB. Podczas gdy w krajach UE spadły z 31,6% do 31,0%. W Niemczech i Czechach wydatki te uległy minimalnym korektom. To oznacza, że wydatki socjalne rosły w szybszym tempie niż nominalny PKB w Polsce, natomiast w Niemczech i Czechach były zbieżne ze wzrostem. Zazwyczaj to wzrost gospodarczy jest wyższy, aniżeli dynamika transferów państwowych na ochronę socjalną. Dlaczego więc Polska stanowiła wyjątek od reguły? Głównie za sprawą wzrostu znaczenia polityki prorodzinnej.

Oznaczenia: kolor czerwony – Polska, kolor szary – region EŚW, kolor niebieski – średnia UE, kolor czarny – reszta państw UE

Polityka socjalna w Polsce utożsamiana jest z programem „Rodzina 500+” wprowadzonym w kwietniu 2016 roku. Roczny koszt programu w okresie objętym analizą to ok. 22-24 mld, czyli 1,3-1,5% PKB. Gdyby nie świadczenie „500+” wydatki socjalne byłyby w okolicach 24% PKB w latach 2016-2019, a więc na poziomie Czech. Na skutek programu „Rodzina 500+” wydatki na rodzinę i dzieci w Polsce podwoiły się z 1,4% PKB w 2015 r. do 2,8% PKB w 2019 r.

Wprowadzenie programu „Rodzina 500+” umożliwiło Polsce dołączenie do wyżej rozwiniętych gospodarek pod względem wydatków na politykę prorodzinną. Więcej od nas wydają jedynie Dania, Luksemburg i Finlandia. Natomiast mniej wydają państwa o ok. 3-krotnie wyższym PKB per capita, takie jak Niemcy, Belgia i Szwecja. Wraz z Estonią dominujemy w regionie EŚW w sferze wydatków na politykę prorodzinną.

W ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci jako cel tego programu określa się „zmniejszenie obciążenia finansowego rodzin związanego z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcenie do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci”. Mając na uwadze powyższe, program „Rodzina 500+” jak dotychczas zrealizował cele, tzn. przyczynił się do spadku stopy ubóstwa wśród rodzin z dziećmi w pierwszych trzech latach świadczenia i doprowadził do wzrostu wskaźnika dzietności. Chociaż należy dodać, że zmiana w liczbie urodzeń na kobietę była dość marginalna z 1,32 w 2015 r. do 1,44 w 2019 r. Zdaniem części ekonomistów program ten jest bardzo kosztowny, lecz nieefektywny ekonomicznie, co ma być uzasadnieniem dla reorganizacji programu poprzez stworzenie zintegrowanego systemu uwzględniającego progi dochodowe dla drugiego i następnych dzieci. System miałby rozróżniać progi dochodowe dla samodzielnych rodziców i dostosowywać kwoty świadczenia do cech rodziny (liczba dzieci, wiek dzieci, niepełnosprawność etc.). Na ten moment doszło do zgoła odmiennych zmian, tj. przyznanie świadczenia na każde dziecko do 18. roku życia bez względu na osiągany dochód przez rodzinę.

Oznaczenia: kolor czerwony – Polska, kolor szary – region EŚW, kolor niebieski – średnia UE, kolor czarny – reszta państw UE

Zobacz także: Postulaty Lewicy są niezłe, ale skąd na to pieniądze?

Podsumowując ten rozdział, polityka socjalna w UE jest zgodna z prawem Wagnera, które mówi, że im wyższy poziom rozwoju tym wyższe ogólne wydatki państwa i wydatki socjalne. Ponado Polska zalicza się do państwa opiekuńczego, ponieważ wydatki socjalne są relatywnie wysokie na tle państw o podobnym poziomie rozwoju.

Niemniej wydatki na cele socjalne są w Polsce poniżej średniej UE, co daje przestrzeń do wzrostu w tym obszarze. Na tle państw UE wyróżniamy się w zakresie wysokości wydatków na politykę prorodzinną, głównie za sprawą programu „Rodzina 500+”. Warto jednak zaznaczyć, że blisko 63% wydatków socjalnych stanowi zabezpieczenie społeczne, natomiast wydatki na edukację i zdrowie stanowią kolejno 18,7% i 18,4%. W Czechach (ten sam region i podobny poziom rozwoju) wydatki w sferze edukacyjnej to 19,6%, natomiast w sferze ochrony zdrowia aż 30,4%. Zabezpieczenie społeczne stanowi u naszego południowego sąsiada połowę całkowitych wydatków socjalnych.

Stąd płynie dla Polski wniosek, iż założywszy potrzebę kontynuowania modelu państwa opiekuńczego, należy zwiększyć wydatki na ochronę zdrowia i edukację oraz ograniczyć tempo wzrostu wydatków na zabezpieczenie społeczne (głównie wydatki emerytalno-rentowe, co zostanie uargumentowane w następnych rozdziałach). Inwestycja w najmłodsze pokolenie ma długotrwałe pozytywne skutki dla samych beneficjentów, jak i dla ogółu społeczeństwa/gospodarki. Jedną z takowych inwestycji powinien być Narodowy Program Obiadów Szkolnych. Program ten bowiem spełnia dwa warunki, które kalkulowane są przy ekonomicznej ocenie programu publicznego: efektywność i sprawiedliwość.

Oznaczenia: kolor czerwony – Polska, kolor szary – region EŚW, kolor niebieski – średnia UE, kolor czarny – reszta państw UE

Ubóstwo wśród dzieci w Polsce

Zdolność dzieci do uczenia się i zdobywania umiejętności zależy od ich atrybutów zdrowotnych i warunków życia w jakich funkcjonują. To logiczne, że łatwiej jest przyswajać wiedzę w przypadku zaspokojenia podstawowych potrzeb, takich jak potrzeby żywieniowe czy odpoczynek. Choć, żyjemy w przekonaniu i nomen onem słusznym, że stan dobrobytu dzieci w Polsce poprawił się na przestrzeni lat, to wciąż stosunkowo spora ich część żyje w ubóstwie, co prowadzi do nierównych szans już na początkowym etapie edukacji. Co więcej pandemia wywarła negatywny wpływ na stan ubóstwa wśród dzieci w Polsce.

W czasie pandemii wzrosła stopa ubóstwa skrajnego dla osób w wieku 0-17 lat. Wskaźnik ten zwiększył się z 4,2% w 2019 r. do 5,9% w 2020 r. i spadł do 4,8% w 2021 r. Co ciekawe to w tej grupie wiekowej (pozostałe grupy to 18-64 lat i 65+) stopa ubóstwa wzrosła najsilniej podczas Covid-19. Idąc dalej, wskaźnik zagrożenia ubóstwem po uwzględnieniu w dochodach transferów społecznych sytuował się na poziomie 13,5% w 2020 r. dla dzieci i młodzieży (0-17 lat), natomiast wskaźnik osób zagrożonych pogłębioną deprywacją materialną i społeczną wyniósł 2,5% dla tej grupy osób.

W sumie wskaźnik zagrożenia ubóstwem lub wykluczeniem społecznym dla dzieci i młodzieży w Polsce poniżej 16 roku życia wynosi 16,0%. To oznacza, że taki odsetek dzieci w Polsce może mieć problem z zaspokojeniem podstawowych potrzeb lub żyć na granicy takich warunków życia, które pozwalają na produktywne wykorzystanie czasu spędzonego w szkole. Bez wątpienia, na przestrzeni lat 2015-2021 sytuacja materialna dzieci w Polsce rzeczywiście poprawiła się w dużej mierze za sprawą programu „Rodzina 500+”. Mianowicie, analizowany wskaźnik ubóstwa i deprywacji spadł z 26,1% do 16,0%. Z drugiej jednak strony wskaźnik ten wzrósł w ubiegłym roku o 0,8 pkt proc. i wrócił do poziomu z 2018 roku.

Stan dobrobytu dzieci w Polsce na tle UE wypada korzystnie. Wskaźnik zagrożenia ubóstwem lub wykluczeniem społecznym (dzieci poniżej 16 r.ż.) należy u nas do jednych z najniższych w całej UE. Niższy odsetek mają jedynie Słowenia, Czechy, Finlandia, Dania i Holandia. Paradoks polega na tym, że problem ubóstwa wśród dzieci w większym stopniu dotyka wyżej rozwinięte Niemcy, Francję czy Luksemburg, aniżeli Polskę, Czechy lub Chorwację.

Oznaczenia: kolor czerwony – Polska, kolor szary – region EŚW, kolor niebieski – średnia UE, kolor czarny – reszta państw UE

Zobacz także: Czy grozi nam kataklizm finansów publicznych? Ocena stabilności długu publicznego [RAPORT OG]

Ogólnie rzecz biorąc, wskaźniki dotyczące zasięgu ubóstwa polskich dzieci nastrajają optymistycznie, choć istnieje pole do poprawy. Po pierwsze wskaźnik zagrożenia ubóstwem lub wykluczeniem społeczno-materialnym wśród dzieci i młodzieży wzrósł w 2021 r. Po drugie najwyższa stopa ubóstwa skrajnego ze względu na trzy grupy wiekowe (0-17 lat, 18-64 lata i osoby 65+) występuje wśród dzieci i młodzieży poniżej 18 roku życia. Stopa ubóstwa wśród dzieci na poziomie 4,8% sprawia, że Polska nie spełnia celu ONZ zgodnie z Agendą 2030 (4,5%). Co ciekawe, celem obecnego rządu jest zmniejszenie skrajnego ubóstwa wśród dzieci do poziomu poniżej 1% (założenie to wynika z faktu, że politycy PiS w 2017 r. deklarowali spadek tego wskaźnika o 94% w okolice 0).

Narodowy Program Obiadów Szkolnych

Posłowie Lewicy zaproponowali projekt nowelizacji Prawa Oświatowego zakładający darmowy obiad w szkole dla wszystkich uczniów (nie tylko dla tych z rodzin o niskich dochodach). Program miałby wejść od stycznia 2023 r. Obecnie funkcjonuje program płatnych posiłków w szkole. Każda placówka ma obowiązek zapewnić uczniom ciepły posiłek po określonej cenie. Z części lub całości opłat mogą zostać zwolnieni uczniowie, którzy są w szczególnie trudnej sytuacji finansowej lub poddani są przypadkom losowym (np. śmierć jednego z rodziców). Taki program żywienia wiąże się jednak z niepożądanymi konsekwencjami, zarówno na tle społecznym, jak i ekonomicznym.

Po pierwsze uczniowe pobierający darmowe posiłki narażeni są na stygmatyzację, co jest bardzo niebezpieczne w kluczowym dla dziecka momencie rozwoju, Po drugie, jeżeli dziecko przekracza próg dochodowy pozwalający na korzystanie z darmowych lub częściowo darmowych posiłków, niekoniecznie to oznacza, że po zajęciach czeka ciepły posiłek w domu rodzinnym. Powszechny dostęp do darmowych obiadów może rozwiązać wciąż występujący problem skrajnego ubóstwa zapewniając minimum egzystencji. Może także wyrównać szanse na starcie edukacji i dać dzieciom bazę do prawidłowego rozwoju fizycznego, jak i intelektualnego. Budowa kapitału społecznego rozpoczyna się od najwcześniejszych lat edukacji. Takie programy jak Narodowy Program Darmowych Obiadów dla dzieci przyczyniają się do lepszych wyników osiąganych w szkole, zwiększenia potencjału siły roboczej, wyższych wynagrodzeń w przyszłości i finalnie wyższego tempa wzrostu gospodarczego oraz zwiększenia ogólnego dobrobytu w społeczeństwie. Jak się okazuje, taka interwencja państwa wiąże się jeszcze z wieloma pożądanymi skutkami społeczno-gospododarczymi.

Literatura naukowa dostarcza dowody, że najważniejszym czynnikiem środowiskowym wpływającym na wzrost dzieci i rozwój jest żywienie (Silventoinen 2003). Podstawowym składnikiem odżywczym jest białko, a następnie minerały i witaminy A i D. Ponadto zła dieta na wczesnym etapie dojrzewania może prowadzić do nadwagi i otyłości z niepożądanymi skutkami w przyszłości takimi jak nadciśnienie krwi, cukrzyca, choroby serca i ryzyko udaru (Hoynes i Schanzenbach 2015). Dlatego ważne jest, aby posiłki szkolne podlegały systematycznym kontrolom.

Ponadto odżywianie we wczesnym okresie życia może bezpośrednio wpływać na kształtowanie umiejętności i przyszły poziom wykształcenia. Niedobory cynku, jodu, żelaza czy kwasu foliowego wpływają na gorszy rozwój poznawczy dzieci w wieku szkolnym i w krajach rozwinętych (Feyrer i in. 2017). Wzrost poziomu energii zwiększa koncentracje i poprawia osiągnięcia naukowe i wyniki ważnych testów z punktu widzenia przyszłej kariery zawodowej. Pośrednim skutkiem darmowych posiłków jest uatrakcyjnienie uczęszczania do szkoły, co może mieć pozytywny wpływ na frekwencję uczniów na zajęciach (Hinrichs 2010).

W końcu, darmowe posiłki mają wymierny wpływ na sytuację ekonomiczną gospodarstw domowych. Taki program państwowy jest niczym innym jak redystrybucją dochodów (jedna z funkcji wspołczesnej polityki fiskalnej). Zapewnienie pożywienia dla dzieci zmniejsza wydatki gospodarstw domowych na żywność, co ma szczególnie istotny wpływ wśród ubogich rodzin, gdzie wydatki te stanowią relatywnie dużą część budżetu domowego. Wreszcie, więcej matek jest w stanie wejść na rynek pracy, ponieważ nie muszą zostawać w domu i przygotowywać ciepłych posiłków dla swoich potomków.

Narodowy Program Darmowych Obiadów dla dzieci byłby ukrytym bezpośrednim transferem do polskich rodzin w formie świadczenia rzeczowego, które co do zasady jest bardziej efektywne, aniżeli świadczenia pieniężne, na które polityka publiczna ma mniejszy wpływ. Płatności transferowe wiążą się z pewnymi ograniczeniami, gdyż państwo nie wie, na co rodziny objęte świadczeniem wykorzystują redystrybuowane środki.

Uczmy się od najlepszych, czyli szwedzki program darmowych posiłków

W Szwecji od 1946 r. wszystkie dzieci w wieku 7-16 lat otrzymują codziennie darmowe posiłki szkolne, gdyż prawo nakłada na placówki taki obowiązek. Zgodnie z ustawą o systemie oświaty wszystkie dzieci ze szkół podstawowych mają prawo do bezpłatnych i pożywnych posiłków szkolnych, niezależnie od dochodów rodziców. W 2011 r. znowelizowano ustawę o przepis, że posiłki muszą być bogate w składniki odżywcze i równe jednej trzeciej zalecanego dziennego spożycia energii i składników odżywczych.

Szwedzka Narodowa Agencja Żywności (NFA) wydała szczegółowe zalecenia dotyczące porcji, zdrowego środowiska żywieniowego i aktywnego zaangażowania uczniów w darmowe posiłki. Każdego roku wydawanych jest 260 mln obiadów, które są gorące a w menu dodatkowo znajdują się sałatki, chleb, masło, mleko i woda. Średnia cena posiłków w ujęciu rocznym to 6 700 SEK (korona szwedzka). Koszt przeciętnego obiadu to 10-14 SEK. Wobec tego roczny koszt programu to ok. 3,1 mld SEK. W przeliczeniu na EUR jest to ok. 280 mln EUR, a w przeliczeniu na złoty to ok. 1,3 mld PLN. Narodowy Program Obiadów Szkolnych dla dzieci w Szwecji stanowi zaledwie 0,25-0,50% ogółu wydatków sektora general government z wyłączeniem odsetek od długu. Dla państwa koszt programu jest więc znikomy, a korzyści nieporównywalnie większe.

Peter Lundborg, Jesper Alex-Petersen i Dan-Olof Rooth zbadali długofalowy wpływ programu darmowych posiłków w Szwecji w latach 50. i 60. XX wieku. Najważniejsze ustalenia dotyczą dochodu życiowego. Szwedzcy ekonomiści oszacowali, że uczniowie korzystający z programu mają średnio o 3% wyższe zarobki w ciągu całego życia. Co więcej, efekt jest silniejszy w przypadku uczniów narażonych na ubóstwo i pochodzących z biednych rodzin.

Warto jednak dodać, że program miał pozytywny wpływ dochodowy na dzieci ze wszystkich gospodarstw domowych. Uczniowe z ubogich rodzin mają o 6% wyższy dochód w ciągu całego życia w porównaniu z uczniami, którzy nie korzystali z programu, natomiast uczniowie z rodzin nieubogich mają o ok. 2% wyższy dochód w ciągu życia. Reformy żywieniowe miały więc uniwersalny, lecz pozytywny efekt. Ponadto zarówno uczniowe płci męskiej, jak i żeńskiej korzystający z darmowych posiłków stali się o ok. 0,5 i 0,7 centrymetra wyżsi i zainwestowali 0,3 roku więcej w naukę (takie dzieci częściej decydują się na studia). Program zwiększył o 4% szanse na prowadzenie niemal perfekcyjnego trybu życia oraz zmniejszył prawdopodobieństwo problemów zdrowotnych.

Ponadto Szwedzcy ekonomiści wykazali, że udział matek na rynku pracy zwiększył się o 2,8 pkt proc. w stosunku do wskaźnika bazowego 53% w czasie korzystania dziecka z programu darmowych obiadów (9 lat). W sumie wyniki badania wskazują, że program darmowych obiadów w Szwecji zwiększył zarobki beneficjenta w ciągu całego życia o ok. 11,7 tys USD, co stanowi bliski czterokrotność całkowitego kosztu programu na dziecko (3,08 tys. USD).

Aby program odniósł taki sukces, jak w Szwecji warunki niezbędne to wysoki wskaźnik partycypacji i systematyczna kontrola. Z programu darmowych posiłków w okresie objętym badaniem korzystało ponad 90% dzieci, a same posiłki poddawane były kontrolom przez wyznaczone do tego rady szkoły, które corocznie zbierały statysyki dotyczące kosztów i tworzyły broszury zawierające wytyczne odnośnie wartości odżywczych lunchów.

Podobnie Nora E. Gordon i Krista J. Rugini wykazały, że program darmowych obiadów w USA miał pozytywny wpływ na uczniów. Wprowadzenie powszechnych obiadów w szkołach bez kryterium dochodowego zmniejszyło liczbę dzieci w szkołach podstawowych i gimnazjach zawieszanych za zachowanie niezgodne  z regulaminem szkolnym. Wskutek tego więcej osób ukończyło podstawowy etap edukacji, co pozytywnie wpłynęło na stanowy i krajowy rynek pracy. Autorzy badania podkreślają, że posiłki powinny być darmowe dla każdego, aby uniknąć stygmatyzacji dzieci z biedniejszych rodzin.

Rozwój kapitału ludzkiego

Potencjalne wprowadzenie Narodowego Programu Darmowych Obiadów dla dzieci w polskich szkołach zaliczałoby się do wydatków publicznych w sferze edukacji. Każdy wydatek na edukację z sektora publicznego wiąże się z nieporównywalnie wyższą stopą zwrotu w stosunku do innych sfer wydatkowych państwa.

Roczna stopa zwrotu z państwowych inwestycji w edukację i zdrowie obywateli może przekraczać nawet 10 proc. Jak wykazują ekonomiści Polskiego Instytutu Ekonomicznego, państwo może być dobrym inwestorem i przyczyniać się do wzrostu płac i wyższego PKB w przyszłości, jeżeli robi to umiejętnie. Co więcej, w Europie to sfera publiczna odpowiedzialna jest za kształtowanie kapitału ludzkiego w gospodarce. W UE 80% inwestycji w kapitał ludzki pochodzi właśnie z sektora publicznego.

W związku z powyższym edukacja i państwo opiekuńcze to terminy nierozłączne w takim sensie, że państwo – jeżeli zgodzimy się, że w pewnych sferach powinno odgrywać główną rolę – zobowiązane jest kłaść szczególny nacisk na rozwój kapitału społecznego. Inwestowanie w edukację przynosi korzyści zarówno w sferze prywatnej w postaci wyższych wynagrodzeń osób wykształconych, jak i w sferze publicznej poprzez większy potencjał do wzrostu gospodarczego. Kapitał ludzki rozumiany jako wachlarz umiejętności i poziom wykształcenia danego społeczeństwa jest dodatkowo wskazywany przez Bank Światowy jako główny determinant rozwoju gospodarczego Polski w najbliższych dekadach. Wynika to z faktu, iż to od wydajności pracy (która jest pochodną nabytych umiejętności i wykształcenia) zależeć będzie długoterminowy wzrost gospodarczy i tempo doganiania wyżej rozwiniętych gospodarek Europy Zachodniej.

Podsumowując, zaspokojenie podstawowych potrzeb wszystkich dzieci leży w interesie całego społeczeństwa i sfery państwowej, gdyż jest to podstawa właściwego rozwoju kapitału ludzkiego.

Zobacz także: Zakończono budowę magazynu Lidl Polska w Dobroszycach

Koszt darmowych obiadów dla dzieci

Społecznie (m.in. spadek skrajnego ubóstwa wśród dzieci, zaspokojenie podstawowych potrzeb) i ekonomiczne (m.in. wzrost płac w gospodarce, budowa kapitału ludzkiego, wzrost udziału matek na rynku pracy) Narodowy Program Obiadów Szkolnych dla dzieci jest więc uzasadniony. Niewiadomą kwestią pozostaje jeszcze (1) potencjalny koszt dla budżetu państwa, a także (2) proces zmian, jaki musiałby nastąpić w polityce społecznej, aby ów program został zaimplementowany.

W Polsce jest obecnie 3,97 mln dzieci w przedziale wiekowym 5-14 lat. Ceny obiadów w szkołach wahają się od 4,5 zł do 12 zł. Przeciętny obiad kosztuje 8,25 zł bez kosztów pracy, utrzymania stołówki, opłat za wodę, ścieki, prąd czy odbiór odpadów. Zakładając 186 dni nauki (rok szkolny 2022/2023) koszt sfinansowania darmowych obiadów dla wszystkich uczniów w wieku 5-14 lat to nieco ponad 6 mld zł. To stanowi 1,2% wydatków z budżetu państwa i 0,5% całkowitych wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych. Takie byłoby dodatkowe obciążenie sektora finansów publicznych w związku z Narodowym Programem Darmowych Obiadów dla dzieci. Koszty pracy, utrzymania stołówki etc. nie zostały uwzględnione w tych obliczeniach, ponieważ samorządy już ponoszą te koszty w związku z ustawowym obowiązkiem zapewnienia posiłku uczniom.

Zobacz także: Darmowy obiad istnieje i przynosi wszystkim korzyści

Realokacja od seniorów do juniorów

Najbliższe lata będą wyzwaniem dla sektora finansów publicznych. Państwo musi ponieść koszty związane z walką z kryzysem energetycznym, finansowaniem transformacji energetycznej, wzrostem wydatków na obronność oraz wyższymi kosztami obsługi długu w warunkach wysokiego poziomu rentowności obligacji. Dodatkowym obciążeniem może stać się brak napływu znaczących środków pieniężnych z funduszy unijnych.

W obliczu tych wyzwań każda złotówka wytworzonego PKB jest na wagę złota – nawet w sektorze finansów publicznych. W związku z tym, mimo że darmowe obiady dla dzieci byłyby marginalnym obciążeniem dla sektora general government, nie trzeba podnosić wydatków socjalnych (w ujęciu względnym, w stosunku do PKB) na sfinansowanie tego programu. Można bowiem dokonać realokacji środków z budżetu centralnego i podsektorów. Większą część PKB przeznaczać na edukację kosztem wydatków emerytalno-rentowych, które są nieproporcjanalnie wysokie w stostunku do strukury wiekowej polskiego społeczeństwa.

Wydatki emerytalno-rentowe jako procent PKB stanowią w Polsce 13,1% a udział osób starszych w populacji to 17,7%. Jak pokazuje poniższy wykres korelacyjny w stosunku do struktury wiekowej wydajemy nieproporcjonalną część budżetu państwa na ten cel w stosunku do udziału osób starszych w populacji – zdecydowanie więcej niż inne kraje regionu (Węgry, Czechy, Litwa, Chorwacja, Słowacja, Słowenia, Estonia i Łotwa). Węgry asygnują 9,4% PKB, podczas gdy osoby starsze stanowią tam 19,3% ogółu populacji. Podobnie jest w Czechach, gdzie wydatki emerytalno-rentowe to 10% PKB, a udział w społeczeństwie osób 65+ to 19,6%.

Wyżej rozwinięte państwa Europy Zachodniej i Północnej wydają więcej na ten cel niż Polska, jednak tam jest to uzasadnione wysokim udział osób 65+ w populacji. W Niemczech na przykład przeznacza się aż 14,8% PKB, jednak osoby w podeszłym wieku to ponad jedna piąta populacji. Struktura wiekowa w Polsce nie uzasadnia, więc tak wysokich nakładów na emerytury.

Oznaczenia: kolor czerwony – Polska, kolor szary – region EŚW, inne kolory – wybrane kraje UE

Istnieją podstawy do zmniejszenia wydatków emerytalno-rentowych o co najmniej 1% produktu krajowego brutto, co pozwoliłoby sfinansować Narodowy Program Darmowych Obiadów Szkolnych dla dzieci. Efekt takiej realokacji środków sektora publicznego byłby pozytywny dla całej gospodarki.

Wysokie świadczenia w połączeniu z niskim wiekiem emerytalnym wpływają na szybką dezaktywację zawodową na rynku pracy. Mieszkaniec UE pracuje średnio 35,9 lat, czyli nieco ponad 2 lata więcej niż Polak. Mężczyźni pracują w Polsce średnio 36,3 lat (UE – 38,3 lata), natomiast kobiety 30,7 lat (UE – 33,4 lat). Tak szybka dezaktywacja zawodowa na tle UE niesie za sobą niepożądane skutki takie jak niższy dochód narodowy, mniejsza możliwość finansowania innych celów socjalnych oraz konieczność wyższego opodatkowania aktywnych zawodowo. Szybkie – na tle UE – wychodzenie z rynku pracy jest także niepokojące w obliczu nadchodzącego kryzysu demograficznego.

Wydatki na edukację przedszkolną i podstawową są w Polsce na racjonalnym poziomie zważywszy na udział osób w wieku 0-14 lat w populacji. Wydatki te stanowią 2,2% PKB, natomiast udział dzieci do 14 r ż. w społeczeństwie to 15,4%. W naszym regionie więcej wydają tylko Chorwacja, Litwa oraz Estonia. Nie ma jednak powodów, dla których nie moglibyśmy wraz ze Szwecją stać się państwem, które w największym stopniu wspiera dzieci na wczesnym i podstawowym etapie edukacji, a jak wykazano w rozdziale „Rozwój kapitału ludzkiego” inwestycja w edukacje wiąże się szeroką gamą korzyści dla gospodarki i społeczeństwa.

Oznaczenia: kolor czerwony – Polska, kolor szary – region EŚW, inne kolory – wybrane kraje UE

Podsumowanie

Konkludując, darmowe obiady istnieją i są ekonomicznie uzasadnione. Po pierwsze, zwiększają dochód w ciągu całego życia, szczególnie tych najuboższych beneficjentów programu.

Po drugie, przyczyniają się do rozwoju kapitału ludzkiego w gospodarce za sprawą większych inwestycji w naukę (rozumianych jako czas poświęcony na edukację) oraz lepszych wyników w szkole.

Po trzecie, prowadzą do aktywizacji kobiet na rynku pracy, co jest szczególnie istotne dziś w obliczu postępującego kryzysu demograficznego – choć jego skutki nieco złagodzi napływ uchodźców z Ukrainy.

Wreszcie, inwestycje państwa w edukacje skutkują najwyższą stopą zwrotu spośród wszystkich inwestycji publicznych. Ponadto, Narodowy Program Darmowych Obiadów przyczyniłby się do wzrostu zdrowotności naszych dzieci, co miałoby namacalny wpływ na ogólny ekonomiczny i psychospołeczny dobrobyt społeczeństwa.

Mając na uwadze powyższe korzyści, obciążenie budżetu państwa lub szerzej sektora general government byłoby marginalne. Roczny koszt takiego programu to zaledwie 1,2% całkowitych wydatków budżetu państwa oraz 0,5% wydatków sektora GG. To stanowi ok. 14% rocznego kosztu programu „Rodzina 500+” w 2021 roku oraz 2,4% wydatków państwa na emerytury i renty. Co więcej, program darmowych obiadów stanowiłby jedną trzecią tegorocznego wydatku z budżetu państwa na waloryzację emerytur (6 mld zł wobec 18 mld zł) oraz ok. jedną czwartą wydatków na 13. i 14. emerytury (6 mld zł wobec blisko 25 mld zł).

Dodatkowe świadczenia emerytalne sprawiają, że co roku dynamicznie rosną – wysokie już – wydatki emerytalno-rentowe, co nie ma uzasadnienia w strukturze wiekowej populacji kraju. Wystarczyłoby więc zreygnować z niewielkiej części świadczeń z tytułu „trzynastki” i „czternastki”, aby w pełni sfinansować Narodowy Program Darmowych Obiadów dla dzieci w szkołach.

Można rozwijać koncepcję państwa opiekuńczego z wizją długotrwałego wzrostu gospodarczego i zwiększania dobrobytu, jeżeli wydatki publiczne spełniają cele efektywności i sprawiedliwości. Narodowy Program Obiadów Szkolnych spełnia te dwa cele. Inwestujmy więc w dobrobyt dzieci, które są skarbem każdego narodu.

Mieszkanie prawem czy towarem? [RAPORT OG]

 

Polecane artykuły

Back to top button