Zadłużenie Polski wzrośnie do 69 proc. PKB w ciągu dekady! Czy to powód do obaw?

Komisja Europejska prognozuje, że zadłużenie Polski wzrośnie do blisko 70 proc. PKB w ciągu najbliższych 10 lat. Ponadto, w ocenie KE, sytuacja fiskalna Polski pogorszyła się w 2022 roku. Czy mamy powody do obaw o stan finansów publicznych w Polsce? 

KE prognozuje, że zadłużenie Polski wzrośnie do prawie 70 proc.

Komisja Europejska w dokumencie Debt Sustainability Monitor oceniła sytuację finansów publicznych w krajach Unii Europejskiej oraz przedstawiła prognozy makroekonomiczne i fiskalne na najbliższą dekadę. Jakie są prognozy dla Polski i jak KE ocenia stan finansów publicznych w naszym kraju?

Według prognoz Komisji Europejskiej, w bazowym scenariuszu dług publiczny w relacji do PKB wzrośnie z 51,3 proc. w 2022 roku do 69 proc. w 2033 r. Jeszcze w tej dekadzie, zadłużenie sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniesie 60,7 proc. PKB (2029 r.), co oznacza, że przekroczymy poziom referencyjny 60 proc. PKB.

KE sporządziła także alternatywne scenariusze. W każdym z nich zadłużenie jest wyższe względem bazowej prognozy. W scenariuszu z historycznym strukturalnym saldem pierwotnym (na podstawie średniego salda w latach 2007-2021) zadłużenie wzrasta do 73,4 proc. PKB. Warto wyjaśnić, że strukturalne saldo pierwotne to saldo rzeczywiste skorygowane o zmiany cykliczne oraz działania jednorazowe i tymczasowe (np. wsparcie fiskalne w obliczu pandemii czy kryzysu energetycznego), a także nieuwzględniające kosztów obsługi długu.

W scenariuszu zakładającym perturbacje w systemie finansowym, zadłużenie w 2033 r. jest wyższe o 0,5 proc. PKB w stosunku do scenariusza bazowego i wynosi 69,5 proc. Jeżeli w najbliższych latach pogorszy się relacja pomiędzy wzrostem gospodarczym a stopą procentową, wówczas dług wrośnie do aż 74,5 proc. PKB. Należy odnotować, że ten elementarny warunek stabilności fiskalnej (nominalny wzrost PKB > stopa procentowa) był spełniany na bardzo wysokim poziomie przed pandemią, co pozwoliło obniżyć dług publiczny z 56,5 proc. PKB w 2013 r. do 45,6 proc. PKB w 2019 r.

Jednak szoki podażowe, takie jak pandemia i wojna w Ukrainie spowolniły tempo wzrostu i pogorszyły perspektywy gospodarcze, podczas gdy inflacja wymusiła znaczący wzrost stóp procentowych. To sprawia, że relacja r-g (stopy procentowe – wzrost), będzie w mniejszym stopniu wspierać redukcję długu lub nawet stymulować jego wzrost.

Poniższy wykres pokazuje, że pandemia i rosyjska agresja na Ukrainę doprowadziły do dużej reorientacji perspektyw dla finansów publicznych w Polsce. O ile, jesienią 2019 i 2020 r. bazowy scenariusz KE zakładał systematyczny spadek długu relacji do PKB, o tyle obecne prognozy pokazują zgoła odmienny krajobraz fiskalny.

To najpewniej efekt przyjęcia zdecydowanie niższych stóp procentowych przy budowaniu modelu prognostycznego w poprzednich prognozach względem obecnych. Pamiętajmy, że w 2020 r. stopa procentowa NBP była na poziomie 0,10 proc. (EBC, czyli bank centralny emitujący walutę, w której poza PLN jesteśmy najsilniej zadłużeni, miał zerowe stopy procentowe), podczas gdy obecnie wynosi 6,75 proc. To sprawia, że przy jednocześnie ogromnych potrzebach finansowych (mają się one utrzymywać na poziomie 10-12 proc. PKB do 2033 r.), wzrośnie udział obligacji emitowanych na wyższą stopę procentową w całkowitym poziomie zadłużenia.

Ponadto, szoki podażowe, zwłaszcza wojna w Ukrainie wraz z gwałtownym zaostrzeniem warunków finansowych w odpowiedzi na wyższą inflację osłabiają wzrost gospodarczy i jego perspektywy na najbliższe lata. Przy takich założeniach i uwarunkowaniach rynkowych, zadłużenie po prostu musi rosnąć.

Główną przyczyną są wyższe stopy procentowe

Poniższy wykres przedstawia snowball effect dla relacji długu do PKB w Polsce. Jakie będą główne determinanty wzrostu zadłużenia? Przede wszystkim zaburzona zostanie korzystna relacja stopa procentowa < wzrost + inflacja pod wpływem wyższych stóp procentowych na krajowym i globalnym rynku, a także pogorszenia koniunktury. W efekcie KE prognozuje wyższe koszty obsługi długu. Wydatki odsetkowe rządu zwiększą się z 1,7 proc. PKB w 2022 r. do 3 proc. w 2027 r. i 4 proc. w 2033 r.

To oznacza, że wydatki na obsługę długu publicznego znajdą się zdecydowanie powyżej średniej z ostatnich dwóch dekad, tj. 2,1 proc. PKB. Jak wspomniałem, w nadchodzących latach stopniowo będą wygasać efekty inflacji i wzrostu, które znacznie redukowały dług w warunkach stabilnej inflacji i wysokiego wzrostu przed 2020 r., jak i w ostatnich latach, gdy rząd korzystał z tzw. renty inflacyjnej. W ub. roku oba komponenty łącznie obniżyły zadłużenie o 7,9 proc. PKB. W ciągu najbliższej dekady wzrost i inflacja zredukują dług o średnio 3,6 proc. PKB.

Ważnym czynnikiem wzrostu długu będzie również deficyt pierwotny utrzymujący się w okolicach 2 proc. PKB w okresie 2023-2033. To efekt wyższych „sztywnych” wydatków publicznych na obronność czy transformację energetyczną, które częściowo będą finansowanie z emisji obligacji i innych form pozyskiwania kapitału.

KE pogorszyła ocenę sytuacji fiskalnej w Polsce

Komisja Europejska gorzej oceniła stabilność budżetową w Polsce w 2022 r. w stosunku do lat poprzednich. W ocenie KE średnioterminowe, jak i długoterminowe ryzyko dla stabilności fiskalnej Polski jest średnie (ang. medium), podczas gdy ryzyko w krótkim terminie jest niskie (ang. low).

Natomiast w 2021 roku ryzyko średnioterminowe zostało sklasyfikowane jako niskie. Polska i Węgry (zaznaczone kolorem czerwonym na poniższej tabeli) to jedyne kraje, które przeszły do gorszej kategorii ryzyka. Jak wskazuje KE w uzasadnieniu, taka oceny wynikają ze słabszych perspektyw potencjalnego wzrostu oraz zaostrzonych warunków finansowania. Warto mieć na uwadzę, ze w krajach spoza strefy euro, rentowności obligacji znalazły się na zdecydowanie wyższych poziomach w 2022 r. w stosunku do krajów strefy euro.

Zobacz także: Dług publiczny w Polsce spada i jest niższy niż przed wprowadzeniem 500+

Czy mamy powody do zmartwień?

Oczywiście powyższych danych i wskaźników nie należy traktować w kategoriach kataklizmu finansów publicznych. Dlaczego?

Po pierwsze, pogorszenie oceny stabilności budżetowej raczej odzwierciedla zaburzenia po stronie podażowej, które pogarszają perspektywy wzrostu i musiały doprowadzić do nadwyrężenia stanu finansów publicznych. Gorsze oceny nie odzwierciedlają natomiast rażących błędów w polityce fiskalnej na wzór Węgier – przynajmniej na ten moment. Jeszcze przed pandemią KE wskazywała, że ryzyko krótko-, średnio- i długookresowe dla stabilności fiskalnej jest niskie. Polska – obok Litwy – została wówczas oceniona najlepiej, co przedstawia poniższa tabela.

Po drugie, sytuacja budżetowa Polski jest wciąż lepsza od 18 innych krajów UE, w których ryzyko destabilizacji finansów publicznych jest wyższe.

Po trzecie, dług w relacji do PKB wzrośnie w większości krajach UE, a zwłaszcza w mniej rozwiniętych gospodarkach Europy Środkowo-Wschodniej, takich jak Słowacja, Słowenia, Rumunia, Czechy, Bułgaria, Estonia czy Węgry. Jesteśmy gospodarką na dorobku, co sprawia, że musimy gonić wyżej rozwinięte państwa między innymi poprzez zwiększanie inwestycji publicznych w relacji do PKB w takich sektorach jak energia, ochrona zdrowia, infrastruktura czy edukacja. Zasoby kapitału publicznego na mieszkańca w Polsce są wciąż zdecydowanie niższe niż w Czechach, Słowenii, Estonii, a nawet w Rosji i na Węgrzech.

W warunkach wysokich stóp procentowych i słabszego wzrostu trzeba znaleźć kompromis pomiędzy wysoce rentownymi inwestycjami publicznymi (np. kapitał ludzki i zielona transformacja), wydatkami bieżącymi (np. emerytury i ochrona socjalna), a długiem publicznym.

Jeżeli będziemy inwestować wpływy z pożyczek w kluczowe sektory jak edukacja, transformacja energetyczna, mosty, drogi, etc. to w dłuższym terminie (po 2033 r.) zwiększy się nasz potencjał gospodarczy, a tym samym dochody budżetu państwa. MFW szacuje, że tego typu inwestycje mogą generować dochody na poziomie co najmniej 3 proc. PKB rocznie. Ważne jednak, aby w tym kompromisie inwestycje publiczne były na pierwszym miejscu.

Dobrym wskaźnikiem do pomiaru, jak ten kompromis formuje się w warunkach polskiej gospodarki, jest wynik fiskalny skorygowany o nowe inwestycje. Jego dodatni poziom (a taki był w IV kw. 2022 r.) oznacza, że deficyt budżetowy przeznaczany jest na inwestycje, a nie na konsumpcję.

Generalnie, sam wzrost długu publicznego nie jest zagrożeniem. Zagrożeniem mogą być nieefektywne wydatki publiczne, które są nim finansowane takie jak dodatkowe świadczenia emerytalne dla emerytów o korzystnej sytuacji finansowej. Jeżeli mamy na czymś oszczędzać, to właśnie na tego typu działaniach.

Zagrożeniem jest również brak reform. Jedną z głównych przyczyn wzrostu długu publicznego – nie tylko w Polsce, ale w większości krajach UE – to starzejące się społeczeństwo. Jeżeli nie dojdzie do reformy systemu emerytalnego, wówczas zwiększy się presja fiskalna przez niższe dochody (spadek liczby osób w wieku produkcyjnym) i wyższe wydatki (wzrost liczby osób w wieku nieprodukcyjnym). O reformie emerytalnej zakładającej wyrównanie wieku emerytalnego dla obu płci i wydłużającej okres aktywności zawodowej pisaliśmy w raporcie OG System emerytalny w Polsce wymaga naprawy.

Reasumując, nie należy traktować prognoz KE jako nadchodzący kataklizm, drugą Grecję i tak dalej, jednak istnieje kilka zagrożeń, które musimy stłamsić w zarodku przez odpowiedzialną politykę fiskalną i reformy.

Czy grozi nam kataklizm finansów publicznych? Ocena stabilności długu publicznego [RAPORT OG]