Konstytucyjny limit długu, czyli próg, o który wybijemy sobie zęby

Pandemia koronawirusa pojawiła się nagle i drastycznie zmieniła funkcjonowanie firm, państw i społeczeństw. Jednocześnie uwidoczniła ona wiele problemów, które dotychczas były niewidoczne, albo skutecznie tuszowane. Teraz jednak są on widoczne jak na dłoni i w związku z tym jest to kolejny powód, by rozpocząć debatę na ich temat.  Mianowicie chodzi o konstytucyjny limit długu.

Wiele osób powie, że to bardzo dobry zapis i nie widzi w nim żadnego problemu. Częściowo te osoby będą miały rację. Taki zapisek jest bardzo dobry w okresie prosperity, gdyż hamuje populistyczne zapędy władzy, do rozdawania lekką ręką pieniędzy, które w tamtym momencie nie powinny być wydawane. Jednakże w przypadku dekoniunktury taki zapis, wbrew temu co się może wielu osobom wydawać, jest poważnym balastem istotnie wpływającym dalsze możliwości rozwojowe.

Konstytucyjny limit długu, czyli sposób na przypodobanie się Wspólnocie Europejskiej

Pomysł na wpisanie do ustawy zasadniczej maksymalnej relacji długu publicznego do PKB na poziomie 3/5 rocznej wartości produktu krajowego brutto nie wziął się znikąd. W 1997 roku kiedy finalizowano w Polsce Konstytucję, to w tym samym czasie na szczeblach europejskich (wówczas Wspólnoty Europejskiej) finalizowany był inny dokument. Chodzi o Pakt Stabilności i Wzrostu. Jest to porozumienie pomiędzy państwami członkowskimi, które miałoby hamować zapędy niektórych krajów do nadmiernego zadłużania się. Konkretnie chodziło o to, by wyeliminować pokusę nadużycia, która występowała w czasie prosperity. Przy dobrej koniunkturze państwa chętnie się zadłużały, w efekcie czego w sytuacji kryzysu nie miały marginesu na zwiększenie wydatków. W tamtych czasach takie myślenie było powszechne, gdyż nie było wiadome, do jakiego stopnia państwo może się bezpiecznie zadłużać. Wówczas ustalono, że bezpiecznym poziomem jest dług publiczny do PKB na poziomie 60%. Dziś wiemy, że jest on znacznie wyższy i zależny od wielu czynników.

Niemniej jednak Pakt Stabilności i Wzrostu zakładał, że dług publiczny nie może przekroczyć wspomnianych 60% jeśli chodzi o stosunek do PKB, a deficyt budżetowy 3% PKB. Już w momencie ustalania Paktu większą wagę przywiązywano do deficytu, gdyż były państwa, które niespecjalnie spełniały kryteria związane z długiem publicznym. Wynika z tego, że już w tamtym okresie część państw nie realizowała założeń paktu, który dopiero wszedł w życie.

Zobacz także: Państwo wzięło na swoje barki dług przedsiębiorstw i rodzin

Niemniej jednak Polska w 1997 roku była stosunkowo młodą demokracją, która aspirowała do ligi mistrzów, jaką była Wspólnota Europejska. Z tego powodu, ówcześni legislatorzy, chcąc przypodobać się Brukseli, postanowili wpisać limit długu do PKB na poziomie 60% do Konstytucji. Pisząc o tym, musimy pamiętać, by nie popełnić błędu prezentyzmu. Bądź co bądź ekonomia ćwierć wieku temu wyglądała nieco inaczej i inne było podejście do długu publicznego. Wówczas budził on znacznie większą grozę niż obecnie. Notabene zmieniło się to dopiero po kryzysie z 2008 roku. Jednakże limit w Konstytucji został zawarty i nikomu on nie wadził w okresie prosperity. Można nawet powiedzieć, że służył społeczeństwu, ponieważ ograniczał często nieracjonalne pomysły rządzących, które miały służyć korupcji politycznej tj. kupowaniu głosów. Tak było do czasu. Konkretnie do czasu załamania koniunktury.

Świat zmienia paradygmat, a Polska dalej obowiązuje konstytucyjny limit długu

Pierwszy problemy pojawiły się na przełomie dekad, kiedy w Polsce miało miejsce apogeum kryzysu gospodarczego, który wybuchł w USA w 2008 roku. Wówczas zaczęło się szukanie pieniędzy i liczenie każdej złotówki. Dodatkowo problemem było to, że Polska była w ferworze przygotowań do Euro 2012 i wydatki inwestycyjne były znaczne. Ostatecznie dobiliśmy z długiem publicznym do poziomu 56% PKB w 2013 roku. Wówczas udało nam się uniknąć limitu konstytucyjnego.

W tamtym okresie zmieniono jednak podejście do długu publicznego. Zaczął zmieniać się paradygmat, a zwierzęta zaczęły mówić ludzkim głosem. Międzynarodowy Fundusz Walutowy, czy też Bank Światowy, które dotychczas lubowały się w polityce austerity, zaczęły zmieniać poglądy. Uwidoczniło się to przy drugim kryzysie, którego właśnie jesteśmy świadkami. Bank Światowy i MFW całkowicie zmieniły paradygmaty ekonomii i jednogłośnie stwierdziły, że dług jest sprawą drugorzędną i państwa powinny ratować miejsca pracy i chronić społeczeństwo przed ubóstwem. O długu zacznie się myśleć później. Zresztą podobny sygnał wysłała Komisja Europejska.

To był znak dla państw, że mogą się zadłużać, a stare zasady ekonomii mogą odłożyć na półkę. Sęk w tym, że Polska bardzo mocno przywiązała się do tych zasad, wpisując je sobie do Konstytucji. Tym oto sposobem zaczęło się uprawianie ekwilibrystyki księgowe. Na koniec 2019 roku nasz dług publiczny wynosił ok. 46% PKB i był to relatywnie bezpieczny poziom. Bezpieczny, biorąc pod uwagę normalne czasy. Niestety nastały czasy nienormalne. Potrzebna była stymulacja gospodarki, a na dodatek nasza gospodarka zaczęła się kurczyć, a więc zaczął rosnąć wskaźnik długu publicznego do PKB.

Zobacz także: Założenia legislacyjne w Polsce hamują możliwość zwiększania długu publicznego

Rząd musi kombinować, aby obejść przestarzałą regulację

W związku z tym rząd postanowił powypychać środki pomocowe do wszelkich instytucji i to z ich ramienia pompować pieniądze w gospodarkę. Oczywiście to ma nas uchronić przed przekroczeniem limitu konstytucyjnego. I pewnie uchroni, bo Polacy liczą ten dług po swojemu i niektórych poczynionych wydatków najprawdopodobniej nie wliczymy w dług publiczny. Eurostat jednak nie bawi się w takie sztuczki księgowe i wrzuca wszystko, jak z resztą należy robić, do jednego worka pod nazwą dług publiczny. Dlatego krajowe rachunki mogą nam pokazywać, że jesteśmy z długiem poniżej poziomu 60% PKB, a unijne rachunki będą mówić wręcz przeciwnie.

Czy to coś zmienia? Absolutnie nic, wartość zadłużenia jest taka sama i tyle samo trzeba będzie spłacić niezależnie od tego kto to liczy. Z tą różnicą, że na potrzeby krajowe musimy sami siebie oszukiwać, bo mamy w Konstytucji zapis nieprzystający do dzisiejszych realiów. Kiedyś 60% długu publicznego wydawało się czymś na granicy bezpieczeństwa. Dziś są już nie tylko kraje, których dług wyraźnie przekracza 100% PKB, ale także takie jak Japonia, gdzie dług przekroczył już 230% PKB. Oczywiście, państwo państwu nierówne, jednak w przypadku Polski, która posiada własną walutę i ¾ długu w walucie krajowej możliwości na zadłużanie są z pewnością większe niż 60% PKB.

Zobacz także: Nasze państwo ma pieniądz „za darmo”?

Konstytucyjny limit długu publicznego powinien zostać zniesiony

Z tego powodu uważam, że konstytucyjny limit długu publicznego powinien zostać zniesiony, w zamian powinny zostać stworzony sztywne ramy prawne, które ograniczałyby możliwości finansowania przez rząd populistycznych obietnic wyborczych, które w długim terminie są szkodliwe społecznie i gospodarczo. O zniesienie limitu zapisanego w Konstytucji można było również przeczytać w Apelu Młodych Ekonomistów, którzy zwracali uwagę, że zwiększenie możliwości zadłużania się, to większe możliwości inwestycyjne. Dodatkowe środki będzie można zainwestować w cyfryzację, transformację energetyczną oraz infrastrukturę.

Ponadto jak dowodzą badania, jeśli zadłuża się państwo, to w mniejszym stopniu muszą to robić podmioty prywatne. Z tego powodu o tyle lepiej jeśli zadłuża się państwo, gdyż oprocentowanie długu zaciąganego przez skarb państwa jest znacznie niższe niż przez sektor prywatny. W lutym pierwszy raz w historii udało się Ministerstwu Finansów uplasować na aukcji obligacje z rentownością na poziomie 0%. To pokazuje, dlaczego Polska powinna skończyć z archaicznym wymysłem, jakim jest limit długu publicznego i zwiększyć swoje możliwości rozwojowe za pomocą taniego pieniądza. Jeśli jednak ciągle mamy obawy (poniekąd zasadne), że rządy będą wydawać pieniądze na lewo i na prawo, to wówczas należy spróbować podnieść limit do 100% PKB. Można również zastosować półśrodki, na mocy których obecny limit pozostanie, jednak w przypadku ryzyka wystąpienia recesji będzie można go przekroczyć, ale do poziomu nie większego niż 100% PKB.

Powinniśmy rozważyć te warianty, bo na razie sami założyliśmy sobie pętlę na szyję i nie bardzo wiemy, jak się z niej uwolnić

Filip Lamański

Tekst ukazał się pierwotnie w czasopiśmie Forum Polskiej Gospodarki