Dług publiczny – dlaczego powstaje i jaką pełni funkcje?

Dług publiczny jest powszechnym zjawiskiem w dzisiejszych gospodarkach. Jedne kraje utrzymują go na niskim poziomie, inne na wysokim. Pewne jest, że ma on pewne zadanie w kształtowaniu gospodarczej rzeczywistości.

Czym jest dług publiczny?

Dług publiczny to łączne nominalne zadłużenie podmiotów sektora finansów publicznych, ustalane z pominięciem wzajemnych zobowiązań pomiędzy podmiotami tego sektora. Zadłużenie obejmuje różne formy, ale głównie są to zobowiązania z tytułu obligacji, trzeba jednak pamiętać, że mogą to być również kredyty i pożyczki czy inne formy zobowiązań. Jeśli chodzi o pojęcie sektora finansów publicznych, to należy zaznaczyć, że skarb państwa nie jest jedynym podmiotem, który prowadzi swoją gospodarkę finansową posiłkując się długiem. Na przykład poszczególne jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty czy województwa) również mogą emitować obligacje municypalne. Innym przykładem podmiotów sektora finansów publicznych są fundusze celowe takie jak FUS, czyli Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, którym zarządza ZUS. Jednak rozpatrując kwestie długu publicznego, warto mieć na uwadze, że 92% tego długu stanowi zadłużenie skarbu państwa, 7,8% generuje zadłużenie podsektora samorządowego (2018 rok).

Dlaczego dług publiczny powstaje?

Dług publiczny intuicyjnie kojarzy się negatywnie. Osoby, które nie zajmują się ekonomią na co dzień, odnoszą to pojęcie do długu prywatnego, który kojarzy się źle. Lepiej nie być zadłużonym, niż zadłużonym jako osoba prywatna, jednak z punktu widzenia państwa i polityki fiskalnej dług publiczny może spełniać bardzo ważne funkcje.

1. Taką pożyteczną funkcją jest łagodzenie wahań koniunktury. Ten punkt zostanie rozwinięty w dalszej części tekstu, jednak chciałbym tutaj zaznaczyć, że jest to kluczowa funkcja długu publicznego, za pomocą której można znacząco zwiększyć długookresowy dobrobyt społeczeństwa.
2. Dług publiczny jest narzędziem w walce politycznej. W Polsce kadencja władzy ustawodawczej i tym samym kluczowej punktu widzenia zarządzania państwem trwa 4 lata. W krajach demokratycznych, a szczególnie w krajach demokratycznych o relatywnie słabym społeczeństwie obywatelskim władza może używać długu publicznego do partykularnych interesów politycznych. Objawia się to w tym, że w trakcie swojej kadencji finansuje wiele wydatków, używając do tego długu publicznego, dzięki temu korzyści mogą być konsumowane dziś, a koszty zostaną przerzucone na przyszłe lata, być może na następców politycznych za kilka kadencji. Wiąże się to z tak zwaną iluzją fiskalną, w ramach której wyborcy widzą wydatki i transfery socjalne i z nich korzystają, ale nie są świadomi przyszłych kosztów w postaci na przykład zwiększonych podatków.
3. Po trzecie dług publiczny jest elementem redystrybucji międzypokoleniowej. Aktualnie możemy zwiększać dług publiczny, korzystając z jego dobrodziejstw, jednocześnie zakładając, że zostanie on płacony przez przyszłe pokolenia. Jeśli chodzi o ten aspekt, to moim zdaniem nie jest on aż tak ważny, jak się wydaje, ponieważ aktualnie dług publiczny jest raczej rolowany niż zaciągany i spłacany cyklicznie. Polega to na tym, że każdego roku zapada jakaś część obligacji, które państwo musi odkupić, czyli oddać środki inwestorom, jednocześnie każdego roku emitowane są nowe obligacje, dzięki którym państwo pozyskuje środki. W uproszczeniu można powiedzieć, że spłacamy nasz dług, finansując się nowym długiem, czyli w tym kontekście kluczowe jest to, jak zmienia się nasz dług netto. W tym kontekście wartość można obliczyć poprzez odjęcie spłaconych obligacji od obligacji nowo wyemitowanych. Jeśli zaciągnęliśmy więcej długów w danym roku, niż spłaciliśmy, to nasz dług netto rośnie. Zaznaczam, że pojęcie długu netto może być używane również w innym kontekście.

Dług publiczny jako narzędzie polityki antycyklicznej

Rozwój gospodarczy następuje cyklicznie. Wokół wzrostowego trendu występują odchylenia w górę i w dół. W przypadku fal wzrostowych możemy mówić o ożywieniu i ekspansji gospodarczej, natomiast w przypadku fazy spadkowej o spowolnieniu czy recesji. Występowanie owej cykliczności przypisuje się wielu czynnikom, łącznie z czynnikami psychologicznymi czy technologicznymi. Natomiast dokonując przeglądu literatury naukowej na ten temat oraz dokonując refleksji nad historią gospodarczą, można wysnuć wniosek, że owe wahania są skutkiem cykli kredytowych, wiążą się z podażą pieniądza i dostępnością kredytu dla przedsiębiorstw i konsumentów.

Zobacz także: Nie zawsze większy dług publiczny znaczy, że jest gorzej [FELIETON]

Dobrym tego przykładem jest ekspansja w Stanach Zjednoczonych Ameryki na początku XX wieku oraz Wielki Kryzys zapoczątkowany w 1929 roku. Wówczas na amerykańskiej giełdzie zawitał drastyczny krach, a w następnej fazie doszło do olbrzymiego załamania się całej gospodarki łącznie ze wszystkimi społecznymi tego konsekwencjami (masowe bezrobocie, drastyczny spadek konsumpcji). Po długotrwałym zastoju gospodarczym pojawiła się idea stymulowania gospodarki wydatkami rządowymi. Pomysłodawcą był brytyjski ekonomista John Maynard Keynes. Załamanie gospodarcze, którego początek i przebieg mógł mieć przyczyny psychologiczne (strach, spekulacja, antycypacja przyszłości), fundamentalnie miało przyczynę w ponadnormalnej ekspansji kredytowej umożliwionej przez Rezerwę Federalną. Ekstremalnie niskie stopy procentowe umożliwiły spekulacje lewarowane, czyli zakup różnych aktywów, w tym akcji spółek, na kredyt. Co więcej, wiele firm dokonało dynamicznej ekspansji na kredyt, co w warunkach zwątpienia w dalsze podstawy rozwoju gospodarczego wygenerowało konieczność zmniejszania długu, a tym samym zaprzestanie zwiększania produkcji i spłaty części zobowiązań. Niektóre firmy sprzedawały swoje aktywa, co rozpoczęło spadek cen i uruchomiło reakcje łańcuchowe. Warto dodać, że czynnikiem, który mógł wprowadzić zaniepokojenie zadłużonych podmiotów, było podwyższenie stóp procentowych przez amerykański Bank Centralny – FED z poziomu 3,5 do 6%.

Po ogromnym załamaniu gospodarczym i wpadnięciu gospodarki w recesję Keynes zauważył, że gospodarstwa domowe ograniczają konsumpcję, ponieważ osoby je tworzące nie mają pracy, a ci co mają pracę, obawiają się o jej utratę, zatem wstrzymują się z wydatkami, co powoduje załamanie popytu. Brak zagregowanego popytu w danym kraju skutkuje tym, że producenci mają problem ze sprzedażą swoich dóbr, przez co występuje ich nadpodaż, co obniża ceny. W takich warunkach przedsiębiorcy redukują różne koszty, w tym płace pracowników, co nakręca spiralę deflacyjną (ogólny spadek cen). Keynes zauważył, że zwiększenie wydatków publicznych z budżetu państwa, nawet kosztem wyższego długu, może spowodować przełamanie tego przeklętego kręgu, wówczas konsumenci ruszą na zakupy, wzrośnie produkcja i tym samym gospodarka wróci na tory rozwoju. Tu pojawia się pojęcie mnożnika fiskalnego, który polega na tym, że produkcja w gospodarce rośnie o większą wartość, niż wynosił pierwotny impuls fiskalny. Pisząc inaczej: zwiększenie wydatków fiskalnych o jednostkę prowadzi do zwiększenia produkcji o więcej niż jednostkę. W przypadku silnego załamania gospodarczego mnożnik może być naprawdę silny.

Zatem dług publiczny, który jest kumulacją deficytów budżetowych, może stanowić swego rodzaju bufor, który amortyzuje wahania cykliczne. W przypadku ekspansji gospodarczej wpływy do budżetu są wyższe, więcej osób ma pracę, bezrobocie jest niższe, a płacę rosną. W takich uwarunkowaniach wydatki socjalne są mniejsze, wpływy z PIT-u wyższe, ze względu na większą bazę podatkową (więcej pracujących osób) oraz rosnące płace, dzięki czemu podatnicy rozliczają podatek dochodowy w wyższej stawce. Z punktu widzenia konsumpcji zwiększony dochód rozporządzalny społeczeństwa owocuje wyższymi wpływami z VAT-u i akcyzy. Korzystna sytuacja sprawia, że możliwe staje się spłacanie długu publicznego netto, po to, aby można było wspierać gospodarkę, gdy koniunktura się pogorszy.

Zobacz także: Konstytucyjny limit długu, czyli próg, o który wybijemy sobie zęby

W przypadku złej koniunktury opisane wyżej zależności występują na zasadzie lustrzanego odbicia. Niskie zatrudnienie i niska dynamika płac powodują konieczność zwiększenia wydatków publicznych na wspieranie osób bezrobotnych oraz osłabia wpływy z podatku PIT, a niski dochód rozporządzalny obniża wpływy z VAT-u, akcyzy i innych podatków. Wówczas państwo może zwiększyć produkcję za pomocą ekspansji fiskalnej, pomagając gospodarce wrócić na tory rozwoju wykorzystując w pełni czynniki wytwórcze. W takich uwarunkowaniach powstają duże deficyty budżetowe, ponieważ finanse państwa nie bilansują się. Skutkuje to zwiększaniem się długu publicznego, ale nie jest to czynnik negatywny. Jeśli dług publiczny cyklicznie rośnie, a następnie jest spłacany, stanowi on naturalny bufor, który umożliwia wygładzenie wzrostu gospodarczego, dzięki czemu można rozwijać się szybciej. Zgodnie z badaniami Aghion i Marinescu (2008), kraje prowadzące politykę antycykliczną rozwijają się szybciej niż te, w których polityka jest procykliczna.

Na co wydać publiczne środki?

Wydatki wydatkom są nierówne, środki pieniężne pochodzące z zadłużenia można wydać na różne obszary gospodarki. Pobudzanie popytu kojarzy się z transferami socjalnymi, czyli na przykład z zasiłkami czy świadczeniami w rodzaju program 500+ lub 13 emerytury. Stymulacja fiskalna tego typu jest ważna przy pobudzaniu popytu, szczególnie podczas słabej koniunktury. Program 500+ z założenia miał być programem prodemograficznym, natomiast ma on znamiona programu socjalnego, szczególnie że skuteczność tego programu w pobudzaniu dzietności jest kwestionowana.

Wydatki państwowe mogą mieć bardziej długofalowy charakter (w kontraście do pobudzania konsumpcji), ponieważ można z nich sfinansować inwestycje. Peter Cashin (1995) analizując dane z krajów OECD, znalazł pozytywną korelację między wydatkami publicznymi a wzrostem gospodarczym. Wiliam Easterly i Sergio Rebelo (1993) potwierdzili (dla szerokiej grupy krajów) związek między publicznymi inwestycjami w transport i komunikację a wzrostem PKB. Generalnie można powiedzieć, że wydatki przeznaczane na infrastrukturę i edukację mają pozytywny wpływ na wzrost gospodarczy (Peter Nijkamp i Jacques Poota 2004). Naturalnie należy zachować rozsądek przy tego typu rozważaniach, ponieważ inwestycje mają również swoją efektywność marginalną. Dla przykładu: jeśli wykształcimy całość społeczeństwa w bardzo wysokim stopniu, to dalsze nakłady na edukację będą miały coraz mniejsze przełożenie na wzrost gospodarczy. Rozpatrując przypadek inwestycji: budując autostrady, możemy zwiększać nasz potencjalny długookresowy PKB, jednak w przypadku gdy połączenia będą już wystarczająco gęste i wysokiej jakości, to dalsze nakłady nie muszą mieć korzystnego wpływu na rozwój i mogą być marnotrawstwem środków. Należy mieć tę kwestię na uwadze i porzucić podejście mechaniczne w interpretacji danych i wyników.

Zobacz także: Poważne kłopoty Blue Air. Ogromne długi rumuńskiej linii lotniczej

Co ważne, inwestycje finansowane długiem publicznym mogą długookresowo zwiększyć nasz potencjalny PKB, a przypomnijmy, że dług publiczny najczęściej odnosi się właśnie do krajowego rocznego PKB, czyli tego ile dana gospodarka produkuje dóbr w ciągu roku. Im większa gospodarka tym większy dług może obsłużyć niewielkim kosztem. Może się okazać, że zwiększając dług, zwiększamy bardziej nasze PKB, przez to paradoksalnie nasza relacja długu do PKB spadnie.

Analogicznie, podczas ostatniego kryzysu w strefie euro niektóre kraje były zmuszane, żeby na siłę ograniczać swoje wydatki budżetowe, to prowadzi do jeszcze gorszej sytuacji gospodarczej, w której, mimo że kraj generuje nadwyżkę budżetową, jego sytuacja zadłużenia wcale się nie poprawia, ponieważ również gospodarka słabnie. Decydenci europejscy przyjęli neoklasyczna podejście (oszczędności budżetowe na siłę), które moim zdaniem w dużej mierze okazało się błędne i jest przyczyną wielu problemów w strefie euro.

Jak widać, problematyka długu gospodarczego jest bardzo złożona, natomiast umiejętnie wykorzystując ten instrument, można zwiększyć długookresowy dobrobyt danego kraju, zatem wiedza na temat długu publicznego jest warta pogłębiania i rozpowszechniania. W następnym tekście przeanalizuję politykę fiskalną w kontekście długu publicznego w Polsce i dokonam jej oceny.

dr Wojciech Świder
Katedra Finansów Publicznych
Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu

Dług publiczny w Polsce nie utrudni funkcjonowania naszej gospodarki.