Planowanie przestrzenne, czyli patologia polskich samorządów

Planowanie przestrzenne w Polsce kuleje i to mocno. Jak wskazuje doktor Aleksander Jakubowski* w wywiadzie udzielonym dla Obserwatora Gospodarczego (cała rozmowa została zamieszczona poniżej), co prawda istnieją Miejscowe Plany Zagospodarowania Przestrzennego, tylko co z tego? Pokrywają one stosunkowo małą część kraju. Znacznie ważniejszą rolę w Polsce odgrywa gra interesów, na której korzystają lokalni politycy, ale po kolei.

• Planowanie przestrzenne w Polsce jest politycznie bardzo nieopłacalne. Miejscowe Plany Zagospodarowania Przestrzennego skutecznie utrudniają kupowanie głosów. 
• Z tego powodu lokalne władzy zwyczajnie takich nie tworzą. Miejscowe plany regulują zaledwie ok. 30 proc. powierzchni naszego kraju! 
• Problem jest kosztowny. Same koszty uzbrojenia i utrzymania infrastruktury technicznej dla pojedynczych, oddalonych zabudowań wynoszą rocznie nawet 7,5 mld złotych. 

Planowanie przestrzenne w Polsce, czyli od ekstremum do ekstremum

W czasach słusznie minionych planowanie przestrzenne w Polsce było posunięte do ekstremum. Za Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej nieruchomości budowano o tzw. zasady zabudowy planowanej. Można było budować tylko tam i tylko to, na co zezwolił miejski planista. Nie było mowy o żadnych wyjątkach, zmianach zachodzących na skutek żądań, woli prywatnych podmiotów. Jak zaznacza ekspert, w III Rzeczypospolitej słusznie postąpiliśmy, decydując się na odejście od tego modelu. Szkoda tylko, że zamiast postawić na pragmatyzm, z radykalnych planistów staliśmy się gorącymi wyznawcami zasady „wolność Tomku w swoim domku”. Przy czym przewrót w sposobie planowania przestrzennego dokonał się niejako potajemnie.

Jeżeli rzucimy okiem na prawo, bynajmniej nie dojdziemy do wniosku, że planowanie przestrzenne w polskich gminach niemal nie istnieje. Otóż każda gmina w Polsce musi mieć Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego. Ten regulujący przeznaczenie terenów wchodzących w skład danej gminy dokument powstaje i koniecznie musi powstać na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (w dalszej części tekstu będę używał określenia studium). Przy czym, w przeciwieństwie do komunistycznego prawa, to aktualne przewiduje wyjątki. Jeżeli na danym terenie nie funkcjonuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego, wtedy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania (tzw. wuzetka) terenu, która co warto zaznaczyć, jest bezterminowa, wydaje wójt, burmistrz bądź prezydent miasta. 

Zobacz także: Reklamoza: Gdańsk skutecznie walczy z reklamami i odmienia przestrzeń publiczną

Po co komu planowanie przestrzenne, jak można kupować wyborców?

Gdzie w takim razie leży problem? Ogólnie w tym, że ludzie mają interesy i chcą je realizować. Każdy niezależnie od tego, czy jest spekulantem, deweloperem, czy tzw. szarym Kowalskim chce, aby należąca do niego ziemia była warta jak najwięcej. Z kolei działka jest tym droższa, im więcej można na niej postawić. Przykładowo właściciel terenów zielonych, na których nie można praktycznie nic wybudować, na sprzedaży ziemi najprawdopodobniej zarobi marne grosze. Jeżeli zaś komuś po zakupie takiej działki uda się uzyskać zgodę na przykład postawienie jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, na jej sprzedaży zarobi niemałą kwotę. Po drugiej strony mamy samorządowców.

Jak już wcześniej wspomniałem w przypadku, gdy na danym terenie nie funkcjonuje miejscowy plan, o możliwości zabudowy decyduje organ wykonawczy w danej gminie. Z tego powodu im więcej terytorium nie jest nim objęte, tym większa jest władza wójta, burmistrza czy prezydenta, który może, o ile uzna to za stosowne pozwolić na przykład wybudować na danym terenie zielonym wybudować zakład przemysłowy. W praktyce oznacza to, że może on łatwo kupować głosy. W końcu osoba, która otrzyma bardzo korzystną dla siebie decyzję, będzie pamiętać, komu zawdzięcza możliwość wybudowania. Biorąc to pod uwagę, eufemistycznie mówiąc, nie było zbyt mądrym ruchem ustawodawcy, aby organem sporządzającym plan miejscowy ustanowić właśnie wójta, burmistrza czy prezydenta — ostatnia osoba, której zależy na jego powstaniu.

Zobacz także: Największe miasta w Polsce. Gdzie mieszka najwięcej Polaków? [RANKING]

Jedna zła decyzja oznacza długie lata problemów

Do tego już raz podjęta głównie ze względu na grę interesów decyzja jest z powodów politycznych praktycznie nieodwracalna. Wyobraźmy sobie, że w jakiejś gminie do władzy dochodzi człowiek, który chce przywrócić mieszkańcom bezpieczeństwo, pewność, że na przykład nagle obok nich nie powstanie ogromne centrum logistyczne. W tym celu słusznie postanawia opracować Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego. Jednakże podczas tego okazuje się, że jego poprzednik wydał decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania pozwalające na budowę nieruchomości na ziemiach, które w studium są przeznaczone pod tereny zielone. Należy podkreślić, że mógł on to zrobić.

Studium musi mieć każda gmina i trzeba w oparciu o ten dokument stworzyć miejscowy plan, ale nie jest on aktem prawa miejscowego, więc na jego podstawie nie można wydawać decyzji. Jak zauważa doktor Aleksander Jakubowski, taki polityk znalazłby się w kropce. Co prawda teoretycznie mógłby niektóre tereny mieszkalne przekształcić na tereny zielone, ale tym samym najpewniej skazałaby się na polityczną porażkę. Po pierwsze ludzie nie lubią, jak im się coś odbiera, nawet jeżeli odpowiednio skompensuje się im szkodę. Po drugie gmina musiałaby wypłacić ogromne odszkodowania. Większość samorządów miałoby finansowy problem z pokryciem takich wydatków.

Zobacz także: Kolejne europejskie miasto zamyka dark stores. Co z logistyką miejską?

Musiałyby one obciąć wydatki gdzieś indziej bądź na przykład podwyższyć podatek od nieruchomości (o ile oczywiście już nie nałożyły one maksymalnej stawki). Nawet to pierwsze działanie, ze względu na choćby spowodowane nim pogorszenie jakości usług publicznych, doprowadziłoby do utraty politycznego poparcia. Z tego powodu raz podjęta zła decyzja będzie prześladować gminę jeszcze długo, uniemożliwiając uchwalenie miejskiego planu na obszarze całego samorządu. Podsumowując ten wątek, planowanie przestrzenne w Polsce w oparciu o Miejscowe Plan Zagospodarowania Przestrzennego jest wielu podmiotom nie na rękę. 

Planowanie przestrzenne w Polsce nie istnieje

Opisany tutaj stan rzecz doprowadził do tego, że planowanie przestrzenne w Polsce praktycznie nie istnieje. Miejscowe plany regulują zaledwie ok. 30 proc. powierzchni naszego kraju! Ziemią w naszym kraju gospodaruje się bardzo nieracjonalnie. Przykładowo zgodnie z przywołanym przez eksperta raportem Polskiej Akademii Nauki napisanym pod redakcją profesora Przemysława Śleszyńskiego, a opublikowanym w 2018 roku (teraz sytuacja ta prezentuje się zapewne jeszcze gorzej) w świetle tego, jak przeznaczany jest teren w polskich gminach, zabudową mieszkaniową  można by było objąć tereny dla ponad 200 mln osób! 

Zobacz także: Patodeweloperka, czyli Iluzja wyjątkowości w wydaniu III RP [FELIETON]

Do tego nie możemy zapominać o zabudowie łanowej. Co prawda polskie prawo ogranicza wójtów, burmistrzów i prezydentów, ale jedynie w dość niewielkim stopniu. Przepisy mające sprawić, że gmina „rozwija się” w danym kierunku, są bardzo liberalne. Z tego powodu można wydawać pozwolenia na budowę domków pośrodku niczego, niezależnie od tego, czy psuje to krajobraz, utrudnia sprawne dostarczanie usług publicznych, co prowadzi np. do wykluczenia komunikacyjnego czy jest związane z dużymi kosztami. Skoro zaś o kosztach mowa. 

Chaos przestrzenny kosztuje i to niemało!

Ze względu na to, że w Polsce nie ma planów, a są jedynie decyzje, zabudowa, zamiast być zwarta tak jak w Wiedniu, jest rozwlekła, co wiąże się z dodatkowymi wydatkami. Przykładowo, jak informują analitycy Polskiego Instytutu Ekonomicznego (PIE) w swoim raporcie o kosztach chaosu przestrzennego w naszym kraju same koszty uzbrojenia i utrzymania infrastruktury technicznej (drogi, wodociągi, kanalizacja, energetyka) dla pojedynczych zabudowań, które są oddalone powyżej 180 m od zwartej zabudowy, wynoszą w ciągu jednego roku nawet 7,5 mld złotych. 

Zobacz także: Plan zagospodarowania przestrzennego kuleje w polskich miastach

Ponadto w wyniku przeznaczenia wszystkiego, co się da pod zabudowę mieszkaniową, niezależnie od tego, czy dane miejsce będzie kiedykolwiek faktycznie zamieszkane, trzeba realizować zwyczajnie bezsensowne inwestycje. Według polskiego prawa każda gmina ma obowiązek zapewnić dostęp do odpowiedniej infrastruktury technicznej i drogowej terenom przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. W wyniku tego polskie samorządy muszą budować  i utrzymywać„drogi donikąd” i infrastrukturę techniczną, z której nikt nie skorzysta. 

Planowana reforma wiele naprawi, ale…

Jednakże przynajmniej w tej kwestii wiele wskazuje na to, że w Polsce dojdzie do znaczącej poprawy. W naszym kraju została opracowana, uchwalona, a następnie opublikowana w dzienniku ustaw reforma planowania przestrzennego, która będzie wchodzić w życie trzema etapami (jedne przepisy wejdą w tym roku, a inne na początku 2025 oraz 2026 roku). Zgodnie z reformą gminy zostaną pokryte planem ogólnym, które w przeciwieństwie do studium będzie prawem. Oznacza to między innymi, że organ wykonawczy gminy będzie musiał podczas wydawania decyzji o warunkach zabudowy opierać się na tym dokumencie. Co więcej, wuzetki nie będą dawane raz na całe życie, a jedynie na okres pięciu lat, co potencjalnie ograniczy szkody powstałe ze złych decyzji samorządowych polityków. 

Zobacz także: Koszty funkcjonowania rozlanych miast są blisko 2,5-krotnie wyższe

Z drugiej strony warto mieć na uwadze, że prawo to doprowadzi do jeszcze większego chaosu w krótkim okresie. W końcu, jeżeli przedsiębiorca wie już teraz, że za kilka lat decyzja o warunkach zabudowy nie będzie już bezterminowa, że najpewniej niezależnie od lobbingu na niektórych terenach zwyczajnie nie uda się wybudować nieruchomości, to postanowi zintensyfikować swoje działania i pozyskać wuzetki na tereny, które chce kupić, ale dopiero za kilka lat. Przy czym obecne prawo daje podmiotom w Polsce taką możliwość. Można wystąpić o kilka warunków zabudowy dla tego samego gruntu, a w celu złożenia wniosku o wydanie decyzji nie trzeba być właścicielem danej posesji. 

*Doktor Aleksander Jakubowski jest dyrektorem ds. kształcenia Uniwersyteckiego Centrum Badań nad Środowiskiem Przyrodniczym i Zrównoważonym Rozwojem, adiunktem w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego na wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz radcą prawnym.

Źle zaplanowane miasta zabijają!